公益性组织在行政法上地位的发展——中华环保联合会案的贡献和意义

杨伟东 中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授

中华环保联合会诉贵州省贵阳市修文县环境保护局环境信息公开案（以下简称中华环保联合会案）看似小案，但却蕴含着丰富的法律意象。公益性组织在此案中地位的确认，不仅对政府信息公开申请人资格的拓宽和行政诉讼原告资格的延展，而且对推动行政法上公益保护的可能发展，皆有积极意义。

一、波澜不惊的案情背后的司法难题

仅以案情观之，中华环保联合会案似乎既无复杂的案件事实，也无重大的法律问题。中华环保联合会向修文县环保局提出公开一公司相关环境信息申请，但该局逾期未予答复而成诉。案情简单，事实清楚，原告、被告双方没有提出明显对立的具有重要法律意义的争议点，法院概括的案件争议焦点即中华环保联合会“提交的信息公开申请是否明确具体”并不构成重大、难解的法律问题，修文县环保局对信息公开之申请逾期未作出任何答复和处理应认定为违法的可争辩空间有限。不过，此案中未引起原、被告双方真正对峙的三项重要信息，恰恰是给司法带来难题的关键点。

第一，中华环保联合会的公益性组织身份。此案的原告中华环保联合会是“经国务院批准，民政部注册，（原）国家环保总局主管，由热心环保事业的人士、企业、事业单位自愿结成的非营利性的全国性社会组织”。1李恒远：《中华环保联合会发展历程》，载《环境保护》2007年第19期。引文中“（原）”为笔者所加。中华环保联合会是公益性组织，而非普通组织。

第二，申请信息公开的目的是用于环境民事公益诉讼。此案中，中华环保联合会之所以申请公开信息，不是为自身权益，而是因其提起环境公益诉讼，起诉涉案公司超标排放工业污水，需要该公司的相关环保资料。故，其信息公开申请带有明显的公益性。

第三，中华环保联合会起诉时声称提出的是“行政公益诉讼”。此案发生时行政公益诉讼在法律上尚无根据，实践中虽不乏公民、组织提起行政公益诉讼的尝试，结果基本以失败告终。2参见黄学贤：《行政公益诉讼回顾与展望——基于“一决定三解释”及试点期间相关案例和〈行政诉讼法〉修正案的分析》，载《苏州大学学报》(哲学社会科学版)2018年第2期。即使2017年6月全国人大常委会通过的《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》32017年6月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第28次会议通过。，正式确立行政公益诉讼制度，享有起诉资格者只有检察院。在此背景下，直接声明提起的诉讼为行政公益诉讼是罕见的。然而，对此被告并未提出异议，法院也未专门论及这一点。

在以保护私益为核心和指向的行政法，特别是行政诉讼制度架构下，一个公益性组织为公益诉讼而申请政府信息公开，未获答复后向法院声称提起的是行政公益诉讼，是中华环保联合会案中隐含的但却带有强烈冲击力的案件内在冲突与矛盾，表现出与既有制度之间足够的张力和紧张关系，是摆在法院面前真正棘手的重大问题。

二、中华环保联合会案的贡献

面对可能引发诸多纷争的重大问题，在中华环保联合会案判决书中，既无长篇宏论，也无大词炫语，于轻描淡写之中给出了司法的选择和答案。

（一）确认公益性组织具有申请政府信息公开的资格

何者有权申请政府信息公开，是政府信息公开制度的重要问题，决定了此项制度的门槛。《政府信息公开条例》第13条规定：“……公民、法人或者其他组织……可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要……申请获取相关政府信息。”对这一规定中的“自身”“特殊需要”作何理解，学术界和实务界形成了两极的看法。一种见解把“自身”“特殊需要”仅视为善意的提醒，而不是限制，主张任何人皆有权申请信息公开。另一种看法则把这些规定理解为“利害关系”，主张公民、组织须只有为自身的个体利益时方有资格作为申请人。

毫无疑问，前一种见解应和了现代信息公开制度的价值导向和基本要求。现代意义的信息公开制度的确立带来的最大变化之一，是摒弃了只有“利害关系人”才有申请资格的限制，允许“任何人”申请信息公开。这一变化表明信息公开的重大转换：政府向任何有权益的公民开放，以造就知情的选民（informed electorate）。4Charles H. Koch Jr., "The Freedom of Information Act: Suggestions for Making Information Available to the Public",Maryland Law Review, 1972, Vol. XXXII, No. 3, p. 194.现代“信息公开制度的特色就在这里”，“从制度的构成来看，与行政程序具有案件性的观念相对，信息公开却没有这种观念”。5［日］盐野宏：《行政法总论》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第217页。

然而，这一见解对于政府信息公开制度刚刚发展起来的国家而言，要获得无论是理论界还是实务界的接纳并非易事。朴素的质疑是，“仅仅凭借其中华人民共和国的‘公民’身份，就可不论行政区划、不论级别、不问事由，向中华人民共和国境内的任何级别政府、任何部门乃至任何公务员申请任何信息的公开”，“总觉有颇为不妥之处”。6秦小建：《政府信息公开的宪法逻辑》，载《中国法学》2016年第3期。更为严厉的诘难是，如此安排混淆了主权逻辑和治理逻辑，脱离乃至僭越政府治理逻辑。在这样的观念主导下，尽管有法院和法官对政府信息公开申请人的确定持宽松态度，但司法的总体立场倾向于把“特殊需要”理解为有法律上的利害关系。对直接涉及申请人自己权益，特别是财产权益的申请，法院通常会认可申请人有“特殊需要”。相反，涉及监督这类带有公共性问题的信息申请，法院则基本认定申请人没有“特殊需要”或者没有提供证据证明有此需要。7参见杨伟东：《政府信息公开申请人资格及其对行政诉讼原告资格的发展——以中华环保联合会诉修文县环保局案为分析基点》，载《行政法学研究》2017年第1期。因此，有学者认为，目前我国信息公开制度还不是“政治参与民主型”, 而是“生活需求实用型”。8倪洪涛：《依申请信息公开诉讼周年年度调查报告——基于透明中国网刊载的40宗涉诉案的考察》，载《行政法学研究》2009年第4期。造成这一局面的原因是多元的，既有公民、组织自身原因，也有行政机关和法院所持立场所致。

中华环保联合会案以鲜明的立场认定为公益诉讼而申请信息公开的公益性组织——中华环保联合会具有信息公开申请人资格，法院的判决指出：“依法获取环境信息，是公民、法人和其他组织的一项重要权利，是公众参与环境保护、监督环保法律实施的一项重要手段。”刊载此案的《最高人民法院公报》裁判摘要则更进一步，明确指出“具有维护公众环境权益和社会监督职责的公益组织，根据其他诉讼案件的特殊需要，可以依法向环保机关申请获取环保信息。在申请内容明确具体且申请公开的信息属于公开范围的情况下，人民法院应当支持” 。9《中华环保联合会诉贵州省贵阳市修文县环境保护局环境信息公开案》，载《最高人民法院公报》2013年第1期。

因此，可以说中华环保联合会案通过赋予公益性组织信息公开申请人资格，拓宽了信息公开申请人的范围，为助推我国迈向“政治参与民主型”或者社会监督型信息公开贡献了具有重要导向意义的力量。

（二）确认公益性组织具有行政诉讼原告资格

行政诉讼原告是行政诉讼的启动者，是行政争议或行政诉讼重要一方。由于行政行为影响广泛，涉及利益主体可能众多，何者有权启动行政诉讼是行政诉讼需要审慎处理的事项。自我国确立行政诉讼制度以来，行政诉讼原告资格经历了不断拓宽的过程，由管理相对人标准向法律上利害关系标准或者利害关系人标准发展。102014年修订后的《行政诉讼法》第25条第1款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”与修订前的行政诉讼法及其司法解释的规定相比，该规定更为全面。不过，是否确立了新标准，即“利害关系人标准”。换言之，“利害关系人标准”是否比“法律上利害关系”更为宽泛，尚需观察。不过，这一拓宽总体上采用了循序渐进的方式。

政府信息公开诉讼作为新型行政诉讼，如何设置原告资格是重要问题，不仅关乎政府信息公开制度的运行，也关系到行政诉讼制度的发展。2010年，最高人民法院发布的《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》112010年12月13日最高人民法院审判委员会第1505次会议通过，2011年7月29日公布，自2011年8月13日起施行。总体上采取了开放立场。根据规定，对依申请公开的申请人而言，凡其申请遭到拒绝或者对答复不满意者，均有权向法院起诉。这事实上形成了如下安排：公民、组织申请公开政府信息，行政机关不予答复或者作出回复，申请人即有资格提起行政诉讼。

不过，信息公开采取如此宽泛的原告资格范围，能否与行政诉讼一般原告资格兼容不可避免带来质疑。有观点指出，“如果逾越行政诉讼原告资格法定标准”，即公民、法人或者其他组织“须证明与公开的政府信息之间存在法律上的利害关系”，若借《政府信息公开条例》“创设完全公益性行政诉讼，有悖于《立法法》第8条所规定的法律保留事项”。12王振清：《政府信息公开诉讼原告资格问题研究》，载《行政法学研究》2009年第4期。因此，即使是“获取政府信息的权利是宽泛的，但是通过行政诉讼的形式寻求司法救济，则要考虑有限的司法资源及行政、司法救济制度的设计”，“起诉人应当符合‘三需要’条件，并认为合法权益受到侵犯这是原告资格的基本条件”。13浙江省高级人民法院课题组：《政府信息公开行政诉讼案件疑难问题研究——以浙江法院审理的行政案件为实证样本》，载《行政法学研究》2009年第4期。

如果说中华环保联合会案是以直接而鲜明的方式表明了对公益性组织为公益性目的申请政府信息公开资格的支持和鼓励的话，那么在原告资格方面，此案则以实际行动含蓄地肯认了公益性组织的行政诉讼原告资格。面对中华环保联合会声称提出的是行政公益诉讼，更要面对不能把政府信息公开诉讼演变为行政公益诉讼的质疑，法院在判决书中未将其作为重要问题加以阐述和分析，刊载此案的《最高人民法院公报》亦未在摘要中指明这一点，然而法院受理此案并作出原告胜诉的判决，《最高人民法院公报》刊载此案，皆以实际行为肯定公益性组织的行政诉讼原告资格，至少在政府信息公开领域如此。我国现行的行政诉讼制度基本采用的是保护当事人私人利益的制度安排，如此性质的组织能成为行政诉讼的原告，显然打破了现有行政诉讼安排，在行政诉讼中有特殊的意义。

三、公益性组织在行政法上的新地位？

一直以来，公益性组织在行政法制度上的地位不明晰，行政法理论对此缺乏相应的关注。14日本学者盐野宏教授曾指出，行政法学上有一个现象，即没有将民法上的公益法人作为研究对象。［日］盐野宏：《论行政法上的“公益”——以公益法人制度改革为契机》，肖军译，载王贵松主编：《宪政与行政法治评论》（第5卷），中国人民大学出版社2011年版，第252页。这既与政府治理过多强调行政自身作用、手段的理念和模式有关，也与行政法制度过分关注个体权益的保护和救济安排密不可分。就中华环保联合会案涉及的政府信息公开和行政诉讼而言，政府信息公开的功能常常被严重限缩为只是为了满足普通公民、组织个体利益的需要，如此理解之下，公益性组织为公益的信息公开诉求不可能得到满足。同样，我国行政诉讼的基础定位是保护个体权益，2014年修订的行政诉讼法强化了我国行政诉讼制度实现行政诉讼基础定位的导向及其制度保障。虽然之后行政诉讼法的再度修订建立了行政公益诉讼，为行政诉讼注入了公益功能，但并没有像《民事诉讼法》那样赋予公益性组织相应的权利。15以《民事诉讼法》第55条第1款规定为基础，2013年修订的《消费者权益保护法》第47条规定：“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。”2014年修订的《环境保护法》第58条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”

通过前文分析可以发现，公益、公益性组织、行政公益诉讼是中华环保联合会案中的关键词汇，尽管出现频率不高，但却是此案的真正价值之所在，而司法对公益性组织及其公益性目的活动的认可和支持，某种意义上赋予了公益性组织在行政法上新的作用空间。

政府信息公开作为行政法的新生领域，以开放性的制度安排（宽泛的信息范围、宽松的申请人资格和有弹性空间的原告资格）形成了具有一定独特性的行政法制度，为公益性组织创造了可发挥作用的空间。中华环保联合会案正是借助于政府信息公开领域肯定和认可了公益性组织在行政诉讼中的地位。然而，在政府信息公开领域之外，公益性组织为公益目的的活动空间，特别是在行政诉讼中的作用，则仍是未知数。

毫无疑问，在当前行政诉讼注重个体权益保护的定位之下，保护公共利益和捍卫行政法治的客观诉讼需要走多远、能走多远，是值得研究的重要课题。不过，我国行政诉讼制度应在保护个体权益的基础上给予公共利益保护和行政法治捍卫以合理空间，这是发展方向和潮流。在此发展中，应给予公益性组织一席之地！