党的领导体制和工作机制创新研究

◎裴泽庆 王 凡 何金钢 郭 祎

党的领导的制度机制和工作机制创新，是为了有效兼容制度的权威和制度的变革。这是因为中国共产党的领导体制是当前社会生产关系在上层建筑层面的集中反映。这种体制机制需要随着生产力的发展和社会主义运动的深入适应社会主要矛盾的变化，并推动矛盾的化解。所以，党的领导包括了对自身体制机制和工作机制创新的领导。党的十八大以来，我们党从对党的自身建设规律和执政规律的深刻认识出发，紧紧围绕坚持和加强党的全面领导这个目标导向，积极推进党的领导体制和工作机制创新，取得了一系列重大理论和实践成果，为丰富发展中国化马克思主义党建理论体系积累了宝贵经验。

一、目标定位：坚持和加强党的全面领导

党的十九大报告强调指出，中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量。党的领导体制和工作机制创新，必须坚持党对一切工作的领导，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，确保党始终成为中国特色社会主义坚强领导核心，确保党始终总揽全局、协调各方。

（一）党的领导体制和工作机制创新是坚持和加强党的全面领导的必然要求。随着全面建成小康社会进入决胜阶段，改革进入攻坚期和深水区，国际形势复杂多变，改革发展稳定任务之重、矛盾风险挑战之多、治国理政考验之大前所未有。只有毫不动摇地坚持和加强党的全面领导，毫不动摇地把党的政治建设摆在首位，毫不动摇地坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，党和国家才能有效应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、化解重大矛盾、解决重大问题，我们的事业才能乘风破浪、不断从胜利走向新的胜利。这就要求必须在新的历史条件下对党的领导体制和工作机制进行改进和完善，为坚持和加强党的全面领导提供坚实制度保障。

（二）党的领导体制和工作机制创新必须遵循党的建设总要求。党的建设必须着眼于巩固党的领导地位，党的领导要在党的建设中实现，因此，党的领导体制和工作机制创新要遵循党的建设总要求。党的建设总要求是通过加强党的各方面建设，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。党的十九大提出了新时代党的建设总要求：坚持和加强党的全面领导，坚持党要管党、全面从严治党，以加强党的长期执政能力建设、先进性和纯洁性建设为主线，以党的政治建设为统领，以坚定理想信念宗旨为根基，以调动全党积极性、主动性、创造性为着力点，全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中，深入推进反腐败斗争，不断提高党的建设质量，把党建设成为始终走在时代前列、人民衷心拥护、勇于自我革命、经得起各种风浪考验、朝气蓬勃的马克思主义执政党。这是党的领导体制和工作机制创新必须坚持的基本原则。

（三）党的领导体制和工作机制创新体现了党对自身建设规律和共产党执政规律的深刻认识。党的十九大报告提出，要“以加强党的长期执政能力建设、先进性和纯洁性建设为主线”。“长期”二字，勾画出执政能力建设的时间维度，意味着执政能力建设只有起点，没有终点，要求在执政能力建设上注重历史性，具备前瞻性，警惕反复性，保持长期性。这是中国共产党对自身建设规律和共产党执政规律的深刻认识。一方面，实现长期执政是我们党执政的内在要求和必然选择。肩负着实现中华民族伟大复兴、最终实现共产主义的历史使命，决定了中国共产党必然自觉而坚定地追求跳出历史周期率、实现长期执政。另一方面，坚持党的全面领导是追求实现长期执政的必然要求。中国共产党是一个事实上长期执政、有志于追求长期执政、有能力实现长期执政的马克思主义政党。从纵向维度看，坚持党的领导始终要一脉相承、一以贯之；从横向维度看，坚持党的领导实际上涵盖中国特色社会主义事业的各个领域、所有方面。党的领导体制和工作机制创新正是中国共产党坚定追求跳出历史周期率、实现长期执政的自觉选择。

（四）党的领导体制和工作机制创新不断向纵深推进。党的十八大，特别是十八届三中全会以来全面深化改革取得重大突破，极大激发了伟大自我革命的新动能，重要领域和关键环节改革取得突破性进展，主要领域改革主体框架基本确立，党的领导体制和工作机制不断完善，民主集中制这一根本领导制度、党委会制度、党组制度、党的工作委员会制度、党委领导小组（委员会）制度等具体制度都取得了重大创新，党的领导体制和工作机制的基本框架更加健全，基础更加牢固。党的领导体制和工作机制创新逐步沿着系统性、整体性和协调性方向纵深推进，党的领导体制机制的科学化水平不断提高。

二、创新基点：夯实党的领导体制和工作机制的基本构架

坚持和加强党的全面领导，要求夯实党的领导的基本构架，不断健全党的领导体制。党的领导体制是按照民主集中制建构与运转的，其核心特征是坚持党中央集中统一领导，其基本构架可以分解为党中央、地方党委、党组、党的领导小组、党的工作委员会、党的基层组织等体制性构成要素。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，党的领导构架得以革命性重塑，领导体制取得了全方位创新。

（一）坚持把“两个维护”作为党的领导体制和工作机制创新的根本指导原则。党的十八大以来，党的领导体制最大创新是确立起以习近平同志为核心的党中央的权威。坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导，成为党的领导体制和工作机制创新的根本指导原则，也是一条基本经验。“两个维护”是事关国家前途命运的重大原则问题，是党的领导和党的建设的首要任务，也是全党必须遵守的根本政治纪律和政治规矩。“两个维护”中，维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位是基石、是基础、是前提，维护党中央权威和集中统一领导是根本、是关键、是保证，二者紧密联系、相辅相成、互为保障，共同构成指导党和国家事业健康发展的重大原则，是推动全面从严治党和党的建设的重要保证，是衡量党员政治性、原则性和党性的根本标尺。在这个重大原则问题上，决不允许做任何有损党的威信、威望、声誉的事情，必须增强“四个意识”，自觉按照“四个服从”的基本要求，严格遵守这一根本政治纪律和政治规矩。

（二）坚持民主集中制这个党的根本领导制度。党的十八大以来，坚持民主集中制这一根本领导制度的思想自觉和政治自觉不断增强，民主集中制各项制度正不断完善和落实。一是以党内法规形式强化集体领导制度在党内政治生活中的地位和权威。《关于新形势下党内政治生活若干准则》规定“坚持集体领导制度，实行集体领导和个人分工负责相结合，是民主集中制的重要组成部分”，并要求在领导活动中，“必须始终坚持，任何组织和个人在任何情况下都不允许以任何理由违反这项制度”。二是在领导活动中不断完善民主集中制的具体制度体系。党的十八大以来，党委常委会（或党组）议事规则和决策程序不断完善，常委会向全委会定期报告工作并接受监督制度、党内情况通报制度和情况反映制度、党内重大决策论证评估和征求意见制度更加健全，上级党组织在作出同下级组织有关重要决策前征求下级组织意见的制度得以确立。

（三）发挥地方党委总揽全局、协调各方作用。地方党委作为一个地方经济社会发展的领导核心，在同级各组织中发挥着总揽全局、协调各方的作用。2015年12月颁布实施的《中国共产党地方委员会工作条例》，进一步规范和完善了地方党委工作制度，增强了地方党委的权威，有力推动了地方党委总揽全局、协调各方作用的发挥。一是健全了地方党委发挥领导核心作用的制度基础。二是规范了地方党委组织架构和成员配备。《条例》对地方党委组成和党委委员、候补委员及常委会委员配备作出了明确规定。三是强化了全会的决策和监督作用。《条例》规定全会听取和审议常委会工作报告或专项工作报告，这有利于优化党内的权力结构和配置。四是完善了地方党委运行机制。《条例》在总结一些地方实践经验基础上，确立了“书记专题会议”，这一制度创设为拟提请常委会会议审议的重大事项提供了酝酿平台，也是对民主集中制的贯彻。

（四）加强党组和带有党组性质党委的领导核心作用。党的十八大以来，党组制度的创新主要集中在两点：一是制定了《中国共产党党组工作条例（试行）》。《条例》是第一部规范党组工作的基础主干党内法规，是党组设立和运行的总依据总遵循，对党组的设立、职责、组织原则、议事决策等作出全面规范，对监督检查、责任追究提出明确要求。二是十九大党章对党组作出了新定位。党章规定了党组的设立范围、作用和任务，明确了“党组发挥领导核心作用”，增加了“加强对本单位党的建设的领导，履行全面从严治党责任”“讨论和决定基层党组织设置调整和发展党员、处分党员等重要事项”，把“指导机关和直属单位党组织的工作”修改为“领导机关和直属单位党组织的工作”。这是在《条例》基础上的进一步体制创新，突破了党组原有职责定位，扩大和强化了党组的领导权力，为更好发挥党组领导核心作用提供了坚强的体制保障。

（五）加强领导小组体制机制创新。党的十八大以来，领导小组类议事协调机构不断改革创新，已成为加强党对国家机关领导重要工具,其有效运作已成为正式制度框架外的关键制度补充。一是领导小组设立趋向全覆盖。按照党领导一切的原则，在已有基础上，新成立了中央全面深化改革领导小组、中央国家安全委员会、中央网络安全和信息化领导小组、中央军民融合发展委员会等机构，进一步扩大了领导小组体制在重大工作上的覆盖面。二是领导小组决策功能进一步强化。党的十九大后，在原有议事协调功能基础上强化了领导小组的决策功能。特别是深化党和国家机构改革过程中，将中央全面深化改革领导小组等由小组升格为委员会，强化决策功能，形成了在中央政治局及其常委会领导下党中央决策议事协调机构的崭新格局。

（六）强化党的工作委员会职能。党的十八大以来，党工委体制在机构设置和职权范围上出现了一些变化。一是党和国家机关工委的合并。按照《深化党和国家机构改革方案》，新组建了中央和国家机关工作委员会，作为党中央派出机构，统一领导党中央各部门和国家机关党的工作，指导中央和国家机关党的建设。二是通过党内立法增强党工委的权威。2017年颁布实施的《中国共产党工作机关条例（试行）》明确党的工作机关是政治机关、执行机关。这不仅以党内法规的权威性肯定了党工委这种工作机关的政治地位，而且对于发挥领导核心作用提供了坚实的党内法规支撑。三是成立“两新”工委加强对“两新”组织党建工作领导。根据《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》精神，地方各级党委普遍依托党委组织部门成立“两新”工委，为扩大党在“两新”组织的组织覆盖和工作覆盖工作，提供了坚强组织领导。

（七）以提升组织力为重点，突出基层党组织的政治功能。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央强力推动全面从严治党向基层延伸，基层党组织的组织力和政治功能正在重塑。基层党组织的本质属性是政治组织，发挥应有政治功能则是基层党建的必然要求。针对一些基层党组织存在的政治功能弱化、虚化问题，“突出政治功能”成为新时代基层党组织建设的新要求，这有力确保了基层党建始终保持正确政治方向。突出政治功能离不开基层党组织强大的组织力，组织力作为组织的核心要素，保障着组织的平稳发展。“以提升组织力为重点”的要求，高度契合当下基层党组织能力现状。落实对基层治理的领导责任和担负管党治党主体责任，要求基层党组织有效整合、配置或动员内外资源，从政治领导、组织覆盖、凝聚群众、社会号召、推动发展、自我革新等方面整体发挥一种合力，这种合力就是组织力。

三、创新路径：创新党领导一切工作的体制机制

党的十九大报告把“完善坚持党的领导体制机制”作为“坚持党对一切工作的领导”的重要内容来强调，意在通过创新来实现党的领导体制机制的完善。其中，创新是手段，目的是通过创新来完善党的领导体制机制，为坚持和加强党的全面领导提供坚实的制度保障。可把党的十八大以来党的工作机制的创新归纳为八个方面。

（一）创新党对重大工作领导的制度机制。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的高度，注重对事关全局的重大工作进行顶层设计，不断创新党领导重大工作的体制机制，推动了党和国家事业取得了历史性成就。在中央财经领导小组基础上新成立中央财经委员会，加强党中央对经济工作的集中统一领导，做好经济领域重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实。新成立中央全面依法治国委员会，主动谋划和确定中国特色社会主义法治体系建设的总体思路、重点任务,做好全面依法治国重大问题的运筹谋划、科学决策,实现集中领导、高效决策、统一部署,统筹整合各方面资源和力量推进全面依法治国。成立中央统一战线工作领导小组，对统一战线贯彻落实中央重大决策部署和中央关于统一战线重大方针、政策、法律法规情况进行研究，指导并督促检查各地区各部门各单位党委（党组）对中央关于统一战线的方针政策、法律法规的贯彻落实。成立中央外事工作委员会，把加强党对对外工作的集中统一领导贯彻到对外工作体制机制改革方方面面，加强战略谋划，强化统筹协调。加强党对环境保护工作的领导，构建环境保护的法律政策体系，明确地方党委保护环境的政治责任，完善考核评价体系，建立健全责任追究制度。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确要加强党对设计党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导。《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》进一步明确了要完善党的领导法规，制定并出台党中央领导全面深化改革工作、经济工作、法治工作等方面的规定，中国共产党农村工作条例、宣传工作条例、组织工作条例、政法工作条例、机构编制工作条例、群团工作条例、外事工作条例、人才工作条例等党内法规；修订中国共产党统一战线工作条例（试行）、中国人民解放军政治工作条例等党内法规。从法规制度上将党对重大工作的领导落在实处。

（二）牢牢掌握党对意识形态工作的领导权。意识形态工作是党的一项极端重要的工作，必须始终牢牢掌握党对意识形态工作的领导权。党的十八大以来，党中央站在党和国家发展的战略高度，对宣传思想、文艺工作、党校工作等各个领域进行了全面部署和系统安排。明确各级领导干部的意识形态工作责任，提出努力健全完善党委统一领导、党政齐抓共管、宣传部门组织协调、各相关部门积极配合，共同做好意识形态工作的新格局。一是坚持正确的政治导向。要求新闻舆论要牢固树立“四个意识”，以党的旗帜为旗帜，以党的意志为意志，以党的号令为号令，坚决维护党中央权威。二是强化党委管理舆论的职责和能力。明确各级党委管理舆论方面的政治责任和领导责任，要求党委增强同媒体打交道的能力，善于运用媒体宣讲政策主张、了解社情民意、发现社会矛盾、引导社会情绪、动员人民群众、推动实际工作。三是创新意识形态工作方法。适应现代传播方式发展的新趋势，高度重视和积极运用互联网、手机等新兴媒体，着力加强网络文化建设，净化网络文化环境，建设开展意识形态工作的新平台。

（三）深化党和国家纪检监察制度改革。党的十八大以来，党中央正式将党内监督作为坚持党的领导的重要工作机制，并领导党和国家纪检监察制度取得突破性创新，这是党的领导在理论和实践上的重大突破。譬如，《中国共产党党内监督条例》开篇即言出台本条例的目的是：“为坚持党的领导，加强党的建设，全面从严治党，强化党内监督，保持党的先进性和纯洁性”。一是在实践中不断创新巡视巡察方式并使之制度化。从中央巡视组第一轮巡视探索实行“三个不固定”开始，到后来历次巡视创造的“专项巡视”“一托二”“一托三”“回头看”等模式，巡视巡察制度日益完善。二是深化纪委监委派驻机构改革。经党中央审批同意，中央纪委率先在中共中央办公厅等中央和国家机关新设7家派驻纪检组，迈出了派驻全覆盖的关键一步，对各级纪委监委派驻机构改革起到良好示范作用。三是稳步推进纪检监察体制改革。在北京、山西、浙江开展国家监察体制改革试点基础上，“监察委员会”写入宪法并颁布实施《国家监察法》，国家监察体制改革在全国全面铺开，成立了从中央到地方各级监察委员会，极大加强了党对反腐败工作的集中统一领导。

（四）创新党对关键工作领域的领导机制。党的十八大以来，党在领导不同工作领域的工作机制方面有许多创新之处。在坚持党对国有企业的领导上，通过同步建立党的组织机构和公司治理的组织架构，把党的领导融入公司治理各环节,把企业党组织内嵌到公司治理结构中,明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位；通过决策程序前置，在决策上确保党委会前置性地履行责任；通过“双向进入、交叉任职”在人员上将党的政治建设要求和市场化的选人用人机制很好地结合起来。在加强党对高校的全面领导上，通过推动制度治党和依法治校有机结合, 坚持和完善党委领导下的校长负责制，不断完善党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作体制。基层治理是国家治理体系的重要组成部分，坚持和加强党对基层治理的全面领导是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工作。在领导城乡社区治理上，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。在健全社会组织党建工作机制上，明确各级党委组织部门和社会组织党建工作机构作为管理主体，负责统筹协调，定期召开有关部门参加的社会组织党建工作会议，及时研究有关重要问题；注重上下联动，及时沟通社会组织党建工作动态信息，研究部署重点任务，运用基层经验推动面上工作；通过选派党建指导员方式帮助社会组织开展党建工作。

（五）改革党对群团工作的领导机制。群团事业是党的事业的重要组成部分，党的群团工作是党治国理政的一项经常性、基础性工作，是党组织动员广大人民群众为完成党的中心任务而奋斗的重要法宝。党的十八大以来，党对群团工作的领导得到了显著的加强和改进。一方面，健全对群团组织的政治领导、思想领导、组织领导机制。明确加强党的领导是做好群团工作的根本保证，各级党组织必须负起政治责任，加强对群团组织的政治领导、思想领导、组织领导，把党的理论和路线方针政策贯彻落实到群团工作各方面、全过程。另一方面，健全各级党委的组织领导机制。明确各级党委对群团工作的领导责任，健全组织制度和完善工作机制，从上到下形成强有力的组织领导体系。明确群团组织实行分级管理、以同级党委领导为主的体制，工会、共青团、妇联受同级党委和各自上级组织双重领导。地方党委建立和完善研究决定群团工作重大事项制度，地方党委有关工作会议应该请工会、共青团、妇联等群团组织主要负责人参加或列席，把群团建设纳入党建工作总体部署，群团组织中的党组充分发挥领导核心作用。

（六）坚持党对军队的绝对领导。建设一支听党指挥、能打胜仗、作风优良的人民军队，是实现“两个一百年”奋斗目标和实现中华民族伟大复兴的战略支撑。党对军队的绝对领导是马克思主义政治、军事学说与中国实际相结合的伟大创造，是由中国特色社会主义政治制度所决定的军事制度的核心，是体现军事领导普遍规律的独特制度安排。党的十八大以来，一方面，不断健全“政治建军”机制。按照“三个绝对”要求加强政治建军，打牢“毫不动摇”的根基。坚决落实军委主席负责制，稳固“毫不动摇”的基石；另一方面，不断健全“绝对领导”制度体系。按照习近平主席重要指示，要维护制度的严肃性和权威性。这些具体制度主要包括：一是实行党委制、政治委员制、政治机关制。二是实行党委统一的集体领导下的首长分工负责制。三是实行支部建在连上制度。党支部建在连上，是党指挥枪原则落地生根的坚实基础。

（七）提出并贯彻新时代党的组织路线。习近平总书记在全国组织工作会议上首次提出了新时代党的组织路线：全面贯彻新时代中国特色社会主义思想，以组织体系建设为重点，着力培养忠诚干净担当的高素质干部，着力集聚爱国奉献的各方面优秀人才，坚持德才兼备、以德为先、任人唯贤，为坚持和加强党的全面领导、坚持和发展中国特色社会主义提供坚强组织保证。这一路线是党的组织建设理论和实践的重大创新。贯彻新时代党的组织路线，建设忠诚干净担当的高素质干部队伍是关键，重点是要做好干部培育、选拔、管理、使用工作。对此，党中央创造性地提出建立五个体系，即要建立源头培养、跟踪培养、全程培养的素质培养体系;要建立日常考核、分类考核、近距离考核的知事识人体系;要建立以德为先、任人唯贤、人事相宜的选拔任用体系;要建立管思想、管工作、管作风、管纪律的从严管理体系;要建立崇尚实干、带动担当、加油鼓劲的正向激励体系。

（八）深化党和国家机构改革，确保党组织在同级组织中发挥领导作用。制度体系建设的重中之重是深入推进党和国家机构改革。改革的目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家职能体系，形成总揽全局协调各方的党的领导体系。强化党的领导核心地位，不仅要强化党中央的权威和集中统一领导，强调下级服从上级的组织纪律，也必须在多个方面强化党的组织在同级组织中的领导核心地位。深化党和国家机构改革的首要任务就是坚持和加强党的全面领导，确保党总揽全局、协调各方的领导核心地位。深化党和国家机构改革，就是从建立健全党对重大工作的领导体制机制、强化党的组织在同级组织中的领导地位、更好发挥党的职能部门作用、统筹设置党政机构、推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革等方面，对完善坚持和加强党的全面领导的体制机制作出具体部署，从而有利于把党总揽全局、协调各方落到实处，有利于从制度上保证党的长期执政和国家长治久安。