壮大主权养老基金 更好应对老龄化

■文／本刊记者 夏育文

近日，中国社会科学院社会保障论坛暨《中国养老金发展报告2018》发布会在京举行。围绕“主权养老基金国际比较与战略定位”这一主题，数十位来自政府机构、行业协会、科研院校的专家学者发表了精彩演讲，碰撞出思想火花。随着我国人口老龄化不断加剧，为均衡代际负担、体现养老保障制度公平，应进一步壮大主权养老基金规模，增强发挥战略储备基金的能力。

据介绍，“主权养老基金”(Sovereign and Public pension Reserve Funds,SPPRFs)的概念首次出现于2007年经合组织的出版物中，直译全称应为“主权与公共养老储备基金”。简单说，就是政府管理的养老基金，有别于市场管理的养老基金。主权养老基金又有“非缴费型”和“缴费型”之分。

《中国养老金发展报告2018》介绍了智利、挪威、澳大利亚、加拿大、美国、日本等20多个国家的“非缴费型”和“缴费型”主权养老基金。从国际经验看，通过多种形式建立主权养老基金，并不断拓展投资领域，是各国为应对人口老龄化挑战和促进养老保险制度可持续发展所主动采取的一项重要措施。据相关数据显示，到2017年底，全球主权养老基金规模达5.3万亿美元。

面对人口老龄化趋势，中国也在顺应时代潮流。2000年8月，党中央、国务院正式决定建立全国社会保障基金作为战略储备基金，专门用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂，这也标志着我国主权养老基金（非缴费型）的正式诞生。2017年全国社会保障基金累计年化投资收益率达8.44%，包含委托管理资产（基本养老保险基金）在内的总资产规模达2.2万亿元。我国已初步建立起应对人口老龄化、具有一定规模水平的战略性储备基金。

财政部社会保障司司长符金陵认为，通过建立主权养老基金，能为社会保障事业发展所需的资金进行必要的战略储备：一方面可避免养老保险等社会保险费率水平在人口老龄化高峰时期过快上涨，均衡代际之间的养老保险费用的负担，体现制度的公平性；另一方面可有效弥补人口老龄化高峰时期养老基金收不抵支所产生的缺口，确保退休人员养老金及时发放，增强制度的可持续性。他进一步表示，要立足全局和长远，今后中央财政将继续通过预算安排、划转部分国有资本、拨付彩票公益金等多种方式，对全国社会保障基金给予大力支持，壮大基金规模。

相较于全国社会保障基金抢眼的表现，我国的基本养老保险基金虽已开始市场化运作，但还没有真正成长为一支“缴费型”的主权养老基金。人社部社会保险基金监管局副局长汤晓莉分析认为，中国难以形成缴费型主权养老基金，除了统筹层次较低之外，更深层次的原因是背后利益的纠葛，有些地方为了换取商业银行对地方金融的支持，以低息为代价把基本养老保险基金的结余长期存在商业银行。她强调：“基本养老保险基金的首要任务是保障广大参保人员的待遇，而不是促进当地的经济发展，更没有冲进股市救市的义务。当然，主权养老基金的投资势必会给资本市场的发展带来一些正面的促进作用，但不能忘了初衷，我们搞投资运营的目的是为了保障广大参保人员的待遇。”

汤晓莉还对基本养老保险基金委托投资模式、投资回报和使用分配等问题进行了阐述。她说，随着老龄化高峰的逼近，全国社会保障基金的支出使用问题也应该尽快提上议事日程。而对于基本养老保险基金，5年的委托期稍纵即逝，应抓住窗口期，制定投资收益的分配方案，让广大参保人员能够真正从委托投资中受益，从而更加支持委托投资。

“我们还应建立另外一支非缴费型主权养老基金，即‘外汇型’主权养老基金，为应对未来人口老龄化做好充分准备。”中国社科院世界社保研究中心主任、《中国养老金发展报告2018》主编郑秉文认为，在我国外汇储备十分充足的条件下，应适时建立起“外汇型”主权养老基金，不仅可应对未来老龄化高峰，弥补养老保障体系的短板，迅速提高养老基金储备总额，还有利于外汇储备的投资机制多元化，并能实现“还汇于民”，有效缓解“中国投资威胁论”，可谓一举多得。同时，他强调，主权养老基金治理的核心问题是如何确保基金的独立性，并夯实长期投资和主动管理的理念。■