农民土地入股风险防范机制与模式研究

田富强

(1.西安文理学院 经济管理学院，陕西 西安 710065；2.西安文理学院 培训中心，陕西 西安 710065；3.江汉大学 武汉研究院，湖北 武汉 430056)

1 资料与方法

1.1 研究概况

农村土地承包经营权入股指在确保农村土地集体所有权性质不变的前提下，农户以家庭土地承包经营权为资本投入公司，以公司化的方式对土地经营实行规模化运作[1]。1992年广东南海市、1994年珠江三角洲、2006年成都、2007年重庆[1]、2012年山东[2]、2015年安徽等地先后开展了农民土地入股试点[3]。土地股份合作主要有自主经营、内股外租、内股外租+自主经营3种类型[3]。农地经营权流转制度创新中存在农民利益、自然风险、流转市场、农地制度、粮食安全、农地过度集中等风险[4]。2002年湖北洪湖蓝田水产品开发有限公司事件说明不能将农民完全托付给面临巨大经营风险的公司[5]。农民普遍担忧入股后经营亏损[3]。要建立以完善农村社会保障体系、扶持农民就业创业、促进农业产业结构调整、加强农村组织建设为核心的农地经营权流转风险防范体系[4]。

“十二五”末陕西农村土地流转率为18.1%[6]，农民通过流转土地获得的收入不足总收入的10%[7]。1993年延安市[8]、2010年蓝田县[9]、2012年陇县[6]、2014年榆林市榆阳区[10]、2015年杨凌[11]、2016年勉县[12]等进行了土地入股实践。2016年蓝田县董岭村由村集体成立了公司统一经营全部土地[13]。2013年陕西省级现代农业园区土地入股占流转土地比例低于1.2%[14]；2015年全省土地入股占土地流转比例低于11.8%[15]。陕西土地合作社资金周转困难，应对风险能力不足，运营缺乏有效监督[9]；农民收入增加有限[16]，带动农民就业人数有限[14]。

农村土地承包经营权入股存在经济、法律和政策等风险[1]。将土地承包经营权入股规范化，可防范和规避风险[17]。股田制存在农民增收空间被挤占的弊端,可将股田制法律化、规范化[18],从构建农民参与机制和政府监管机制方面入手防范风险[19]。陕西蓝田县董岭村试点土地经营权比例化股份制改革，按集体占51%、村民占49%的比例分配后进行市场化流转[20]，试图解决土地入股与集体所有之间的矛盾，也面临土地入股风险防范压力。将农地产权比例化改革与土地入股风险防范机制耦合，能够促进该模式的进一步健康发展。

1.2 研究意义

一是研究的理论意义。研究对新型经营主体与普通农户利益连接机制、发展适度规模经营与促进脱贫攻坚、“三权分置”与“长久不变”政策协同、第一代农民工返乡就业、培育农业新业态及新模式、增强农业发展新动能、防止农民区域性和群体性减收等研究具有理论价值。二是研究的实践意义。研究农民土地入股风险防范机制，有助于土地股份合作社健康发展，促进土地流转、规模经营以及新型职业农民培育，推动传统农业向现代农业转变。促进农民在集体经济组织内部依法、自愿、有偿转让土地承包经营权、集体资产收益分配权和宅基地使用权，加快构建现代农业经营体系、生产体系和产业体系，活跃农村经济，激发农民参与生产经营的积极性。提高农业综合效益和竞争力，让农民通过土地分享增值效益。

1.3 研究思路

一是遵循“调查—分析—构建”程序。首先，调查农民土地入股存在的风险。要深入基层，调查清楚土地入股风险状况，摸清存在的问题。其次，通过深入分析对农民土地入股风险进行归纳。在调查清楚农民土地入股风险状况的基础上，利用多种分析方法，归纳风险要素，深入剖析风险存在的原因。最后，构建土地入股风险防范机制。借鉴其他地区土地入股风险防范机制，构建适应本地土地入股实践需求的风险防范机制，有的放矢，对症施治。

二是风险防范机制的核心是“识—警—控”。风险防范机制的核心是“识—警—控”，农民土地入股风险防范程序是：识别风险因素—评估风险等级—及时进行预警—建立规章制度—建立应急处置预案—化解潜在风险—控制土地入股风险(图1)。

图1 农民土地入股风险防范程序

三是要关注风险防范“前—中—后”3个阶段。关注事前、事中与事后3个阶段。首先，要进行土地入股风险评估。风险评估属于事前控制。风险评估包括3个过程：一是在尚未采取风险防范和化解措施之前，对初始风险进行评估，评估包括识别风险因素、对单因素风险进行评估和对整体风险进行评估；二是对拟采取的风险防范和化解措施进行评估；三是对采取风险防范和化解措施后的单因素风险和整体风险进行评估，确定风险等级。同时，要建立相应制度，提前化解风险。提前化解属于事前控制。建立土地合作社经营保障机制，确保资金与贷款、技术与人才、优惠政策等支持到位。建立土地合作社风险基金与入股农民有限次雇佣机制，确保入股农民股金、分红与进入合作社务工的收益。深化土地按比例入股机制，确保集体利益。其次，要及时应对土地入股风险。及时妥善应对风险是事中控制。明确应对机构及其职责，启动实施应急预案，建立应对保障制度。根据承担风险的主体，把风险应对分为3个方面：一是土地合作社的风险应对，二是入股农民的风险应对，三是集体利益风险应对，最后，要妥善处置土地入股风险。风险处置是事后控制。为处置土地合作社经营不善导致入股农民收益不能保障的风险，建立土地合作社联保机制，在合作社不能支付农民收益的情况下，由联保社中其他合作社代为支付，并拥有土地使用权(图2)。

图2 “前—中—后”3个阶段的风险防范

2 建立农民土地入股风险防范机制

相关部门应建立风险评估机制，协调各方制订风险处置预案。对于已发生的风险事件，应由政府牵头，通过流转双方、转出地的地方政府共同商议相关处置对策。

2.1 建立农民土地入股风险评估机制

建立省级、市级、县级土地入股风险评估体系，由第三方评估机构对不同规模的土地入股合作社进行事前评估。土地入股规模高于全省平均水平2倍的属于省评项目，土地入股规模低于全省平均水平2倍但高于全省平均水平的属于市评项目，土地入股规模低于全省平均水平的属于县评项目。建立不同层级的土地入股风险评估专家库，专家库吸纳农业、土地等实务部门的相关人员与管理人员，高校、研究机构土地管理专业、社会管理专业、法律专业、社会稳定专业等领域的专家学者；省、市、县评项目分别由省、市、县级农业部门与土地管理部门组织风险评估，评估结果作为土地合作社成立的审批条件之一。评审的风险等级为中等及其以上的，暂缓土地入股。土地合作社要根据评估结果，切实落实风险化解措施，建立风险化解预案，有效降低风险(表1)。

表1 土地入股风险评估机制

2.2 识别农民土地入股风险因素

农民土地入股风险很多，包括政治风险、经济风险、管理风险、收益风险、社会风险与自然风险等。收益往往受市场行情波动影响，如果亏损，合作社将难以兑现保底分红。规模影响土地股份合作社的健康发展，确定规模是风险控制的基础。“内部人”控制使股东(代表)大会、监事会形同虚设，影响合作。村领导常兼顾合作社管理事务，合作社的经费开支有时也从村行政费用中列支，短期内难以做到真正的“政社分开”。作为独立的企业法人，合作社与村行政组织之间必须完全脱钩。评估农民土地入股风险(表2)，要分析风险评估、制度保障、风险应对与风险化解对土地入股风险防范的影响。针对土地入股风险防范提出可操作性的建议与可供政府采用的对策，构建土地入股风险评估机制、有限次雇佣机制及土地合作社联保机制等。

2.3 完善农民土地入股风险监管与预警机制

出台相关政策，在县一级设立合作社专门监管机构，将原有的供销合作社职责进行拓展，监管农民专业合作社，负责审核合作社的组织管理人员，对合作社的前期组建工作进行指导，负责对合作社实施有效监督，维护股民合法权益。省、市、县各级政府要组织农业部门与相关部门建立风险预警管理机构，制定农民土地入股突发事件应急预案，建立农民土地入股风险预警机制。

表2 农民土地入股综合风险指数定量计算结果

2.4 建立土地入股风险基金并完善农村社会保障制度

要求合作社建立风险基金，每年从经营利润中提取一定比例的灾害风险基金，确保以丰补歉。风险评估后，对风险等级不同的合作社，制定不同提取比例。风险等级越高，提取比例越高。建议相关系数为1.875：提取比例=风险指数×1.875。制定依据是：当风险指数为0.16时，提取比例为30%。

对土地股份合作社实行强制保险或灾害风险投保。进一步完善农业保险制度，授权保险业对农民土地合作社开设灾害保险险种，由合作社投保。一是由合作社按生产规模和产品类别，按年度向保险公司交强制保险金，保险公司对受灾合作社进行赔付。二是合作社向保险公司选投(购买)对应其生产经营的商业保险，生产经营受到损失时获取保险公司赔付。

农业基础薄弱，建立社会保障的成本巨大。目前一些地区农民的生存保障仍然依赖于土地，土地作为生存保障，仍是第一位的。土地保障是非正规社会保障，正规社会保障是土地外保障。应该转变保障方式，寻求土地保障外的保障形式——社会保障，把增强土地保障能力与发展土地外保障结合起来，完善的社会保障制度能够消除农民土地入股的后顾之忧。

3 创新农民土地入股风险防范模式

3.1 创新农民土地入股收益风险防范模式

构建农民土地入股后收益不减少的保障模式，确保农民在土地入股后收益不下降，既拥有从土地承包权收益演变来的股金与分红，还可以拥有从土地经营权收益演变来的劳务收入(图3)。

图3 农民土地入股收益保障模式

构建确保入股农民打工收益的有限次雇佣模式。在进城打工压力增加的情况下，农民回乡比例增加。土地入股后，如果农民仅领取股金与分红，既不出门打工，也不在土地合作社打工，与入股前自己种地相比，农民失去经营土地的收益。为确保入股农民优先被土地合作社录用，且不因入股农民优先录用而影响土地合作社自主雇工的权力，导致降低经营效率，有必要建立有限次雇佣制度。入股农民如果愿意进入合作社务农，有权被优先雇佣，且与土地合作社签订柔性长期合约。柔性合约指在入股农民违反土地合作社规章制度的条件下，土地合作社有权不再续约；长期合约指在入股农民没有违反土地合作社规章制度的条件下，土地合作社不能无故解聘入股农民。为照顾入股农民，体现土地合作社对入股农民的优先雇佣，允许入股农民被开除3次后才永久失去优先雇佣权。有限次雇佣制度既保障入股农民优先务农、获取劳务收入的权益，土地合作社的用工自由也可以得到保障，不影响土地合作社的经营效益(图4)。

图4 确保入股农民打工收益的有限次雇佣模式

3.2 构建防范收益风险的土地联保模式

构建防范土地入股市场收益风险的土地联保模式。如果经营不善，入股农民不能获得应得的股金及分红。为避免出现这种情况，建立土地合作社联盟，加入联盟的土地合作社具有比较密切的关系，如果其中一家土地合作社经营不善，不能支付入股农民的股金及分红时，联盟中总有合作社愿意接手代付股金及分红，并接受经营不善的土地合作社的土地，由此形成的土地合作社联盟简称土地联保社。土地联保社的土地数量不宜太大。形成联盟的土地合作社具有比较密切的利益关系，能够共同规避风险。土地合作社成立之初，即要求与相关土地合作社(包括已经成立的和准备成立的土地合作社)签订土地联保协议，协议中明确规定：“如果土地联保社中某土地合作社因经营不善，不能按期足额支付入股农民的股金、分红与劳务收入，其他土地合作社有义务按期足额代付股金、分红与劳务收入，并有权经营相应合作社的土地”。如果拟成立的土地合作社不能与相关土地合作社签订土地联保协议，或签订土地联保协议后，其他土地合作社不能按期足额代付股金、分红与劳务收入，则责令土地合作社重新组建有效的土地联保社。

土地联保具有刚性，在土地合作社成立之初即需得到保障。土地联保社中，土地权益进一步分化，农村集体经济组织的所有权、农民的承包权与土地合作社的经营权形成三权分置。如果某个土地合作社(土地合作社A)因经营不善，需要其他合作社(土地合作社B)代付股金、分红与劳务收入，土地转让给代付资金的土地合作社后，在三权之外产生新的权益，即代付资金的土地合作社的土地使用权，形成四权分置模式。四权分置模式是对三权分置模式的深化和改进。

土地联保的发展瓶颈是土地规模不能太大。如果其中任何两家土地合作社的土地规模之和，超出一个土地合作社能够有效经营的边界，则土地联保社中任何一个土地合作社发生支付风险后，其他合作社无力有效经营其土地。为避免产生规模风险，在建立联盟之初，形成土地联保社的土地合作社要合理组合，确保任何两家土地合作社的土地规模之和，不超出一个土地合作社有效经营的边界(图5)。

图5 防范土地入股收益风险的土地联保模式

4 讨论与结论

4.1 讨论

一是农民与企业合作条件下如何有效分离风险。农民依靠龙头企业带动发展比较普及，但把农民的所有资产、就业与单一企业捆绑，增加了系统性风险。湖北洪湖蓝田模式的教训是不能把农民与公司捆绑，多元化才是基石。解决捆绑式发展与风险分离之间的矛盾，是研究的难点。可以采用统分结合的方式，统一购买生产资料，统一耕地，统一播种，统一防保，统一收割；农户按各自入股田块承担相应费用，保管作物并自主销售获益。

二是政策变化条件下如何确保土地入股可持续发展。土地入股形式多样，各地在探索过程中有很多创新。陕西土地入股的最早案例是南泥湾区金盆湾村推行的股田制改革。多年来，政策发展较快，当时的改革思路与目前的政策存在差距。股田制涉及农民的切身利益，如果随着时代的发展，当初的做法与当下的政策差距过大，会使一些人产生疑问。如何妥善解决当年的独创性探索与目前的政策之间的矛盾，是研究的难点。

4.2 结论

要进行农民土地入股风险案例调查与分析。土地入股风险归因包括可控风险因素识别与不可控风险因素识别。农民土地入股风险预警包括单因素风险等级评估与综合风险等级评估；实施农民土地入股风险预警机制。为防范与化解农民土地入股风险，要构建农民土地入股风险防范机制，包括风险评估机制与风险处置机制，要创新农民土地入股风险防范模式；为化解农民土地入股风险，要提出切实可行的风险应急预案与建议，采取风险处置与化解措施，进行风险动态跟踪及回馈，在措施落实后评估农民土地入股风险等级。要强化农民土地入股风险防范能力，要强化政府防范风险能力、建立信息沟通制度、扶持贫困地区、加大智力支持、引导向股权资本化转变、加大资金扶持力度、完善法人治理结构以及引入经营主体等。