以“共治”寻求“老龄化”最优解

■文／顾严

老龄化问题，每个人都会身处其中、受其影响。对于它给人类带来的一系列挑战，国际社会提出了健康老龄化、积极老龄化、成功老龄化等概念及相应的框架。

世界卫生组织提出的健康老龄化（Healthy Ageing），强调从整个生命历程的视角来看待人口老龄化：一个出生时就有不可逆生理缺陷的婴儿，在他进入老年后，可能要比其他人面临更多的困难，因此，出生缺陷的干预，不只是公共卫生问题，也是老龄问题；青少年时期，没有通过学习和训练来形成适宜的运动习惯，不利于最大限度延长身体的正常机能，到老年时期会提前遇到疾病的困扰；如果一名中年人体重超重、吸烟、患有高血压或糖尿病、胆固醇偏高，那么他在成为老年人以后，就有更大的概率患上阿尔茨海默病——健康老龄化告诉我们，人口老龄化不只是老年人的事情，而是各年龄段、所有人的事情。

健康老龄化的概念从1987年5月被提出，到20世纪90年代后期扩展为积极老龄化（Active Ageing），并在2002年马德里世界老龄化大会上被写进联合国的宣言。这里的积极是指，人们持续地参与社会、经济、文化活动和公民事务，而不仅仅是劳动力市场的活动。

积极老龄化概念的三个核心要素是健康、参与、保障，这也是积极老龄化政策框架的三个支柱。借助积极老龄化的概念和政策，人们认识到，除了健康以外，还有很多其他因素对于个人和社会的老化具有重要影响；同时也意识到，老年人尽管进入了生理机能减损的时期，但仍然可以为社会贡献一份力量。老年人不只是被照顾的对象，也应当是重要的社会主体。

在非官方的老龄化概念中，由约翰·罗、罗伯特·卡恩等提出的成功老龄化（Successful Ageing），也具有很高的知名度。他们区分了“通常的”（Usual）老龄化和“好于通常的”（Better than Usual）老龄化。对于后者，主要体现在三个方面：一是将疾病以及相关的残疾风险控制在较低水平；二是将身体和心理机能保持在较高水平；三是持续地参与社会生活。

以上三个老龄化概念，都涉及医疗卫生、健康管理、养老服务、社会保障、老年人社会参与等议题，采用全生命周期的视角，涵盖经济社会发展的方方面面，强调老年人自身积极作用的发挥。此外，国际上还有生产性老龄化或产出性老龄化（Productive Ageing）的概念，强调老年人可以继续从事产品或者服务的生产，创造出经济性的产出。这实际上可以看作是前述三个老龄化概念的一个子集。

从更深层次看，不论是健康老龄化、成功老龄化还是积极老龄化，都内生了应对老龄化的一个重要方法论——包括老年人在内的全体社会成员的参与。当前我国在应对人口老龄化的挑战时，从方法论的角度看，存在一个令人忧虑的倾向，就是政府包揽。在相关政策的制定和实施中，总是片面强调政府的作用，而没有充分发挥包括老年人在内的社会力量、市场力量的作用。这既不符合国际通行的理念概念，又不符合我们国家治理现代化的方向，对于老龄化带来的一系列问题的解决也会造成困扰。

比如，受到养老金收支压力的影响，延迟退休已经是“箭在弦上”。在现收现付资金占大部分的情况下，延长缴费年限本质上是一种调节代际之间权益的政策，代际矛盾是最主要的矛盾。应该在法律或公共治理的框架下，让与此密切相关的年轻与年老世代充分表达各自关切，反复沟通，促进相互理解，才有可能缓解主要矛盾，形成阶段性的共识。

共治老龄化，一方面是全社会各主体比较优势的发挥，另一方面是主体间的密切高效合作。在全社会各主体充分发挥比较优势的基础上，形成互补与合力，探索人口老龄化治理的最佳实践。

处于人口持续老化的社会中，没有人能置身事外。政府不得不面对劳动力减少所造成的潜在经济增长率下行，不得不承受养老金和卫生支出扩张带来的财政压力，不得不重视代际间的利益协调问题，不得不考虑公共设施按照适老化要求改造或重建的社会需求。企业面临越发严重的招工难，与之相伴随的劳动力成本持续上涨，以及不断增加的社会保险缴费负担，当然还有需要预判人口结构老化的市场风险并提前做好准备。家庭作为养老的最主要载体，“承载力”趋于弱化，可用于老年人照料的人手和时间变得越来越稀缺，育儿抚幼的人力和物力投入越来越紧张，整个家庭的内部协调与可持续发展，迎来了不少坏消息。

既然都受到人口老龄化的深刻影响，每一个社会成员应积极作为，发挥各自的比较优势；更应当按照共同治理的新格局和精细治理的新方式，搭建起有利于政府、市场与社会力量分工协作的制度框架。

在国家治理现代化的大方向下，参考诺贝尔经济学奖得主埃莉诺·斯特罗姆的《公共事物的治理之道》，笔者将共同治理格局和精细治理方式下的人口老龄化应对框架，称为共治老龄化（Cogoverned Ageing or Collective Ageing），即共同治理的老龄化，或集体的老龄化。此框架的核心内容，一方面是全社会各主体比较优势的发挥，另一方面是主体间的密切高效合作。

政府的比较优势，是顶层设计和底线保障。为了引导人们在人口老龄化进程中的行为，必须依托法律法规的制定实施与修订完善。社会保障、养老服务、医疗健康、生态环境等方面的基础性制度，需要由政府来搭建。产权产业、生育教育、就业创业、社工社区等政策，也离不开政府的谋划设计。极度贫困的老年人、经济困难的重度失能老年人，需要由政府兜底保障。

市场主体的比较优势，是高效配置资源和精准满足需求。市场能够在资源配置中起决定性作用，就是因为效率高。除了最基本的公共产品和服务外，与人口老龄化直接相关的大部分产品和服务，还是需要由市场来提供，以降低必要的成本、更好满足买方的需求。分工理论是经济学的基石，市场的细分能够达到常人难以想象的程度，提供十分丰富的、量身定制的产品和服务。市场也提供最主要的创新环境，在供方与需方的持续互动中，孕育出新的产品、新的服务和新的业态。

社会力量的比较优势，是植根城乡基层和贴近特定群体。有一些特殊的、小众的需求，如果由政府来满足，效率会过低，得不偿失；如果由市场来满足，利润又过低，无法有效激励供方。像这样的领域，政府失灵和市场失灵同时发生，就需要社会组织、社会工作机构、社会志愿者等社会力量来补位。例如，对于“失独”老人进行心理疏导，既不是政府擅长的又不是市场愿意主动而为的服务，恰恰是非政府、非营利、兼具专业技能和责任感的社会组织具有得天独厚优势的领域。

在全社会各主体充分发挥比较优势的基础上，进一步形成互补与合力，就有可能探索出人口老龄化治理的最佳实践。

在持续的人口老龄化进程中，有越来越多的棘手问题，必须通过政企合作、政社合作以及政府内跨部门的合作，才能真正解决。社会保险的改革，需要找到政府、企业、个人之间的利益平衡点，需要政府内部的财政、人社、卫健、医保等部门的通力协作。为了避免陷入低生育陷阱，防止过快、过度的人口老化，国家已经调整完善了生育政策。但要进一步释放“全面两孩”政策的效果，只是放开卫健部门牵头的生育政策是远远不够的，而是必须建立起完备的家庭发展支持体系，特别是社区养老和托幼服务的支持——既有政府提供的托底性质的服务，也有社会组织提供的公益性质的服务，还有市场主体提供的商业性质的服务。

因此，建议成立全国老年人联合会，整合国家层面的中国老龄协会、社区层面的城乡老年协会等，补齐省、市、县层级的老联组织。老联组织不仅是维护老年人合法权益、促进老年人发挥自身能动作用、为老年人提供服务的平台，同时也是链接全社会各主体，研讨老龄化相关公共议题，开展涉老领域政企、政社合作的平台。■