养老公共服务主体职能探究

■文／刘中海

退休人员养老服务需要人社部门积极参与

今年3月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于国有企业退休人员社会化管理的指导意见》，要求到2020年底前，集中力量将尚未实行社会化管理的国有企业已退休人员移交街道和社区实行社会化管理，增强国有企业已退休人员的幸福感、获得感、归属感，实现 “交得出、接得住、管得好”。3月29日，国务院办公厅印发了《关于推进养老服务发展的意见》，对养老服务体系建设、养老服务投融资渠道、养老服务就业创业、养老服务消费等作了全面规定。

与退休人员社会化管理相比，养老服务的内涵更为丰富、外延更为宽泛。在国办《关于推进养老服务发展的意见》全部28项工作中，仅有4项明确人社部门负责或参与，包括建立完善养老护理员职业技能等级认定和教育培训制度、大力推进养老服务业吸纳就业、建立养老服务褒扬机制、完善老年人关爱服务体系；而退休人员社会化管理，虽然是移交地方政府，由街道和社区统一管理服务，但关键业务工作如退休人员社会保险管理服务、人事档案管理等，实际由人社部门负责。在公共服务方面，退休人员社会化管理和推进养老服务发展存在诸多交集，其中包括基层养老服务能力建设、养老服务市场的培育和引导、养老服务人才的培养与培训等。养老服务发展了，退休人员社会化管理工作就能水到渠成。

养老服务的对象是老年人口，这一群体与人社部门特别是养老保险经办机构有着天然的联系。《2017年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，截至2017年末，全国离退休人员达11026 万人，城乡居民基本养老保险实际领取待遇人数为 15598 万人。服务好退休人员和城乡老年居民，是养老保险经办机构必须考虑的重要任务。在迈向深度老龄化的历史进程中，发展和促进养老服务事业与服务退休人员和城乡居保待遇领取人员相结合，促进形成更加和谐稳定的社会秩序，人社部门对此义不容辞。其中很重要的一点就是，应当更合理地界分人社部门与政府其他职能部门、社会公共服务机构、民营机构在养老服务事业发展中的主体职能。从《关于推进养老服务发展的意见》来看，人社部门负责或参与的4项工作主要是服务性的，但其服务职能并不限制于此，应当更积极、更深入地通过加强退休人员社会化管理参与养老服务发展。

服务与监管并行助力养老服务健康前行

要为服务对象做好服务，服务人员的供给及其服务水平的提升至关重要。而老年群体有其特殊性，对服务人员的服务态度、服务心理、服务能力提出了更高的要求。老年人口年龄越大，自理能力、自保能力越弱，对护理人员职业素养的要求越高。提升服务人员服务水平的基本路径是专业而长期的实践和素质教育，可以从两个方面考虑：一是鼓励建设养老服务专门职业技能培训学校，或在职业院校（技工学校）设立养老服务院系，开设养老服务子项专业，在招生、学习培养、奖学金设置等方面给予政策倾斜，从入口为养老服务机构输送专业人才。二是开展长期的职业轮训，特别是针对一些年龄偏大、知识匮乏的服务人员进行职业培训，提供培训补贴，促进已有从业人员服务水平的升级换代。

养老服务业属于劳动密集型行业，且受传统文化观念、薪酬结构的影响，制约了劳动者投身养老服务的积极性。应当通过多种渠道大幅度提升养老服务行业的薪资水平，细分服务专业，加强工资指导，形成服务标准，增强服务人员的职业满足感，从内在主动性上引导劳动者进入此行业。宜推进养老服务人员职业资格的分类，对其中部分服务岗位实行准入制度，并与薪酬体系挂钩。鼓励民间资本、慈善公益基金进入养老服务行业设立非营利养老服务机构，不进行营利分配，将更多的盈余用于员工服务。只有体面的收入才能建立稳定、持久、和谐的劳动关系，才能促进服务人员全面提升自己的服务能力。

要充分发挥社会保险特别是工伤保险和失业保险的保障功能，助力养老服务机构发展。在降费率减基数的背景下，更进一步利用好、发挥好工伤保险和失业保险的保障功能，例如，针对很多服务人员已经超过法定退休年龄或者属于退休人员的事实，允许其单独参加工伤保险，解除养老机构的后顾之忧；发挥失业保险在促进职业能力提升方面的积极作用等。

劳动监察执法部门在扩展服务范围、提高服务效能的同时，也要严格履行法律赋予的监管职责。养老服务机构的监管，包括劳动用工的合法性、社会保险依法应缴尽缴，还包括工伤预防等设施设备的完善。要将劳动保障方面的守法状况作为养老服务领域社会信用体系建设的重要内容，促进养老服务水平提升。

发挥各方力量形成工作合力

人社部门作为退休人员社会化管理的牵头部门，要以城镇企业职工养老保险制度的发展与完善为核心，确保退休人员老有所养，并围绕退休人员养老金的社会化发放，加强退休人员管理服务信息化建设，重点做好每位退休老人的数据管理，改进服务方式，指导基层社区为退休人员发放社会化管理服务联系卡，建立退休人员自我管理和互助服务组织，实现养老保险向养老保障服务延伸。在此进程中，要把退休人员社会化管理与推进养老服务发展有机结合起来，注重与各职能部门的分工协作。民政部门负责加强社区阵地建设，指导社区养老服务坚持产业化、社会化发展方向，加快社区老年服务设施和服务网络建设，规范并监管养老服务机构的建设和运行。卫生健康部门拟订医养结合的政策、标准和规范，建立和完善老年健康服务体系。另外，党委组织部门加强基层服务机构党组织建设，推进发挥退休老党员的引领带动作用；发展改革委、人民银行、财政、市场监管等部门按各自职能分工，深化放管服改革，拓宽养老服务投融资渠道，扩大养老服务消费，共同推进养老服务高质量发展。

推动公共服务供给侧结构性改革，应重点依靠市场力量。基层建设再强，人员保障、经费保障、场地保障也还是有限。社区以场地换服务，引进专业力量，充分利用各方资源，可以帮助解决退休人员社会化管理移交进程中社区人手不够、服务不专业的问题。老年人的需要是多方面的，既有共性需求，也有个性化需求，对他们的服务应主要依靠市场力量提供，才能提高效率，确保供给充足。在推进退休人员社会化管理过程中，应当积极研究政府购买服务方式，大胆吸引和培育市场主体参与养老服务。

养老服务具有公共性、公益性的特点，而市场力量的逐利性本质也容易使养老服务业偏离良性的发展轨道而最终伤及老年服务对象。应当鼓励、引导、支持公益资金、公益服务组织、公益服务人员投身养老服务事业，不仅可以弥补市场服务力量的不足，而且可以作为社会评价机构、研究机构和中介机构参与养老服务法律法规政策的制定与完善，推进形成养老服务高质量发展的指标体系、政策体系、统计体系和评价体系，增强为老服务供给结构对老年人需求变化的适应性、灵活性，确保所提供的公共服务产品质量，让退休人员能够放心使用。■