啃下深化养老保险改革的硬骨头

■文／王浩

我国实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，但由于养老保障体系在改革开放之前的不健全，以及巨大历史欠账，个人账户虽然按照记账率核算本息，并滚存积累，但是在不少地区已被社会统筹基金占用，导致个人账户难以做实。因此，制度模式实质上更接近于现收现付制。《关于企业职工养老保险制度改革的决定》对此模式的定位是：“以支定收、略有结余”。而当前，我国企业职工基本养老保险基金累计结余近5万亿元，这说明制度运行过程中某些方面偏离了现收现付制，应对偏离进行纠正。

从经济社会发展的现实情况来看，我国人口老龄化趋势不断加剧，人工成本在企业经营成本中的占比越来越高，而社保缴费又是人工成本的“大头”，当前决策层和学术界已经对“减负降费”达成了共识，力争适当控制人工成本的快速增长。同时，社保征缴业务划转到税务部门后，将有助于做实此前普遍按较低工资申报的缴费基数，促进养老保险费增收。这是降低费率的现实逻辑。

从宏观上来看，我们应当尽快推进全国范围的降费率工作，但在具体实施过程中，还必须考虑短期内降费率对基金收支的冲击。如果剔除财政补助因素，2017年全国企业职工基本养老保险赤字约2400亿元，2019年开始实施的降低养老保险费率新政，将扩大赤字规模。从短期来看，通过税务征缴做实养老保险缴费基数仍有较大难度，一方面是各省市职能划转工作尚未完成，另一方面低基数缴费人群集中在盈利能力较差的企业，贸然增加缴费压力可能对这些企业的经营产生冲击。

如果再叠加人口老龄化因素，不仅给各级财政带来巨大支付压力，也将影响社会各个层面对基本养老保险制度可持续发展的信心。因此，虽然降费率势在必行，有着深刻的制度逻辑和现实逻辑，但必须考虑对基金和制度带来的冲击，在实施降费率的同时，应当持续深化养老保险制度改革，利用3至5年的窗口期，整合建立制度逻辑自洽、中央和地方权责清晰、经办管理精细的养老保险体系。

首先，深化养老保险制度改革需要明确现收现付制和完全积累制的比例关系。从世界主要经济体和我国养老保险制度发展的经验看，除了美国近40年的完全积累年金制度取得了一定的成绩以外，其他主要经济体都难以确保完全积累年金的投资收益率长期稳定地超过工资增长率。因此，作为一个资本投资市场尚不成熟、工资增长仍处于快速上升周期的发展中国家，我们应当长期坚持现收现付制的主体地位。下一步，坚决落实国务院规定——“养老保险单位缴费比例高于16%的，可降至16%”。建议将8%的个人缴费作为完全积累年金，前者通过养老保险精算平衡达到“以支定收”的理想模式，后者通过提高收益率逐步追赶工资增长率。

其次，深化养老保险制度改革需要明确中央和地方的权责关系。由于财政对基金的托底责任，养老保险统筹范围始终受到财政主体的影响，导致推动全国统筹困难重重，甚至一些省份实质上还处于地市级统筹阶段。因此，建议将16%的单位缴费，拆分成以中央财政为托底责任的全国普惠养老险和以省级财政为托底责任的职业养老险。前者覆盖全民、统筹城乡，突出普惠、公平和均等；后者与职业、工作挂钩，以薪金或劳务所得为缴费前提，体现不同统筹地区之间的差异，鼓励各统筹地区发展经济、促进就业、吸引人口、改善抚养比，适当提倡效率。

再次，深化养老保险制度改革需要强化全国统一的信息化平台建设。无论是全国统筹的实现，还是不同统筹地区之间的转移接续，全国统一信息化平台的缺失已经成为制约养老保险制度发展的瓶颈。下一步，建议综合公安部门身份证管理系统、各省市社保经办系统等信息化平台，为每一个公民建立终身唯一、全国通用的养老保险账户，并建立终身记载、随走随转的全国统一平台，逐步推进经办服务由当前“以单位为主体”的模式，向“以个人为主体”转变。

养老保险既是重大的政治问题，也是重要的经济和民生问题，因此，养老保险制度运行通常会受到各方面力量的影响，这就需要养老保险顶层设计能够坚持始终如一的制度逻辑。党的十九大报告已经明确了这个根本逻辑：覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度。■