应对社保降费需加快国有资本划转进程

■文／房连泉

在建立现代社会保障制度过程中，我国基本养老保险制度形成了一定的历史债务，随着人口老龄化的加快，养老金的支付压力增大。2000年全国社会保障基金作为社保战略储备基金正式成立，多年来国有资产划转社保基金取得了一定进展，尤其是党的十九大以来，各项改革措施密集出台，这项工作得到大力推进。在当前新的形势下，我国经济社会结构正面临着新的机遇和挑战：人口结构趋向老龄化，劳动力增速下降；供给侧改革大力推进，企业社保降费正在落实；养老基金收支压力增大，部分地区当期收不抵支；国有企业改革加速，股权结构需进一步优化；养老基金入市启动，资本市场与社保基金加快互动。在此背景下，亟须加快推进划转国有资本充实全国社保基金的进程。

“划转”的现实意义

为社保降费提供支持保障。我国企业社保负担较重，名义费率为28%，如果采用新的全社会加权平均工资口径，制度内缴费人口实际负担率也达到20%以上。从今年5月1日开始，全国城镇职工基本养老保险采取“双降”政策，即降低企业缴费率4个百分点，并且在缴费基数上采用新的全社会加权平均工资口径。降费必然对基本养老保险基金收入产生影响，在此背景下，通过划转国有资本充实社保基金，用于弥补降费带来的支付缺口十分必要。统计数据显示，2018年全国国有净资产规模超过50万亿元，如果按10%的比例划转，社保基金的股本规模将增加5万亿元左右；2018年央企利润总额达到3.3万亿元，按10%的分红计算，当年度社保基金可获得的收益为3300亿元，可用于支持4个百分点左右的费率下降。

为资本市场发展注入长期资金。在经济结构升级转型的进程中，包括全国社保基金、基本养老保险基金、企业年金和职业年金以及商业养老保险等养老金融体系参与者，可以提供大量资本积累，为我国宏观经济增长提供重要助力。特别是全国社保基金资金体量大，秉持长期投资、责任投资、价值投资的理念，不但能够极大推动我国养老金融业事业发展，还有助于实现经济平稳运行，壮大资本市场上的长期投资规模，减少市场波动。

“划转”的国际经验

全球有30个国家建立了用于养老目的的社保储备基金。根据经合组织的统计调查数据，2015年末全球公共养老储备基金的资产为5.6万亿美元，其中美国联邦社保信托基金规模最大，为2.8万亿美元，其次为日本的1.1万亿美元。韩国、加拿大和瑞典等国家都建立了较大规模的社保储备基金。从性质上划分，社保储备基金可划分为缴费型储备基金（资金来源于强制性社保缴费）和非缴费型储备基金，其中非缴费型储备基金是国家利用各类公共资源专门建立的储备基金，资产来源渠道包括财政注资、国有资产划拨和各类自然资源等。例如，挪威的“全球政府养老基金”和俄罗斯的“国家福利金”的资产都来源于石油收入；智利的“养老储备金”的资金来自铜出口的外汇收入。也有不少国家通过财政注资或划转国有资产建立社保储备基金。例如，澳大利亚的“未来基金”是专门的养老储备基金，其资金主要来源于政府财政拨款和国有企业的股份，政府根据每年的实际财政盈余情况对该基金进行注资，并划拨国家电信公司的股份进入该基金。截至2017年6月，澳大利亚“未来基金”的资产已达1335亿美元，其中政府注资和资产划拨为605亿美元，其余730亿美元来自近10年的投资收益。法国的“养老储备基金”（ FRR）建立于1999年。2001年颁布的《法国社会保障法案》对FRR的来源作出了界定，主要包括4个方面：一是税率为2%的社会税，征自房产和资本收益；二是FRR的赢余；三是变卖部分国有资产的收入，包括来自储蓄银行的拨入资金以及出售移动电话经营许可证的收入等；四是社会赠与和基金收益。

中国多层次养老保障体系建设尚处于初级阶段，总体看养老基金积累规模较小，储备十分有限，基金筹资缺乏稳定的来源。全国社保基金成立于2000年，资金来源于中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和国务院批准的其他方式筹集渠道，至2017年底资产总额为2.2万亿元，仅占国内生产总值（GDP）的2.5%, 明显低于国际水平。例如，截至2015年底，加拿大全国养老金资产总计3.5万亿加元，相当于当年GDP 1.99万亿加元的176%；美国2017年三支柱养老基金总计高达31万亿美元，相当于当年GDP的160%。由于我国人口总量大、人口老龄化程度不断加深，并且由于养老保险制度转轨等原因，未来养老金支付面临巨大压力，当前形势下发展壮大社保基金的任务十分迫切。

加快“划转”的主要建议

加强立法明确全国社会保障基金的发展规划。2011年我国《社会保险法》实施，首次以法律形式明确了国家设立全国社会保障基金的制度安排。2016年国务院发布《全国社会保障基金条例》，这是首部关于全面规范基金来源、性质、使用、管理运营、监督等内容的行政法规。上述法律与行政法规为全国社保基金依法开展投资运营提供了重要政策基础。在具体的投资规范方面，当前全国社保基金开展投资的主要依据仍然是2001年和2006年先后颁布实施的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》和《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》。上述规章随着时间的推移,原有部分规定内容已不能适应全国社保基金的发展以及相应投资环境的变化，迫切需要尽快修订完善。为确保全国社会保障基金的健康持续发展，应该尽快出台统一的立法，整合完善目前各个单独的相关规定。

全国社会保障基金目标规模的确定，应该以未来养老金缺口的发生时间和规模测算为依据。从其他国家养老储备基金的发展来看，许多国家都设定了较多并且相对稳定的资金来源渠道，例如爱尔兰“国家养老储备基金”年度划入规模与GDP挂钩，挪威“政府全球养老基金”的来源除预算拨付之外还包括石油业务税收收入和二氧化碳排放税收收入等。借鉴国际经验，我国应当以立法形式明确全国社保基金的法律地位、目标规模、使用条件和投资策略等内容，为基金的长期发展提供法律保障。

加速国有资本划转进程。2001年6月，国务院颁布的《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》规定，含国有股的公司境内外证券市场首发和增发时，均按融资额的10%出售国有股并全部上缴给全国社保基金。2009年6月，财政部、国资委、证监会、社保基金会联合发布的《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》重启了境内国有股划转。该实施办法规定，股权分置改革新老划断后在境内证券市场首发的含国有股公司，须将发行量10%对应的国有股划转给全国社保基金持有。2017年11月，国务院出台《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，明确了路线图和时间表。依据实施方案，划转国企10%的股权充实到基本养老保险基金中，实行两步走战略。第一步，2017年选择部分中央企业和部分省份开展试点。中央企业包括国务院国资委监管的中央管理企业3至5家、中央金融机构2家。试点省份的划转工作由有关省（区、市）人民政府具体组织实施。第二步，在总结试点经验的基础上，2018年及以后，分批划转其他符合条件的中央管理企业、中央行政事业单位所办企业以及中央金融机构的国有股权，尽快完成划转工作。

从公开信息来看，截至2019年1月底，第一批5家试点的划转已经完成，第二批15—20家划转的名单已经确定，绝大部分都是集团公司层面的股权。但从总体上看，国有资本的划转进程还相当缓慢，社保降费形势进一步将划转国有资本的工作提上了日程，应结合降费后养老基金缺口的测算情况，从中央和地方两个层面出台相应的方案，明确分批划转的时间表和划转规则。可操作方案是，尽快筛选盈利能力强和分红水平高的划转对象，落实国有资本划转政策。

设立全国社保基金的封闭期和支付期规划。国际上许多国家都对养老储备基金做出封闭期或支付期的规定。例如，爱尔兰“国家养老储备基金”封闭期为2025年之前，支付期为2025—2055年；在封闭期期间国家每年按GDP的1%注资充实基金，在支付期期间，结合65岁以上人口预计增长情况，制定资金支付的规划；新西兰“超级年金基金”封闭期为2020年7月之前，每年划入的资金与未来基金的支付需求相挂钩；荷兰“养老储备基金”的封闭期为2020年之前，并且每年拨入资金不少于1.1亿欧元。

目前我国的全国社会保障基金尚未规定这方面的内容，使得基金发展缺乏规划，资产流动性与支付需求之间不能协调匹配。结合我国养老保险基金收支缺口的测算结果，可以将全国社会保障基金封闭期设定在未来10—20年期间，并据此确定每年拨入的资产划转进度。具体的基金划拨规模目标可参考养老保险费率下调、中央调剂基金比率以及延迟退休方案等一系列养老保险改革参数，将全国社保基金与基本养老保险制度的改革联动起来，实行一揽子的顶层改革设计方案。从投资策略来看，在封闭期初始阶段社保基金应坚持长期投资理念，资产组合可以涉及基础设施等长期资产，但随着支付期临近，要不断提高资产的流动性，以保证基金充足的支付能力。■