瑞典社保署的透明性原则应用——以工作激励政策为例

■编译／郭灵凤

透明性原则是审查、监督和评估绩效等活动的关键因素。因为相信程序的标准化和审计对象的可比较、可控制，出现了客户评价越来越趋向标准化的势头。关注问责而非专业判断，组织的专业化取代了工作的专业化，甚至出现了“没有专业的专业人员”的现象。这些问题都引起了学界的关注和讨论。本文以瑞典的工作激励政策，尤其是减少疾病保险方面为研究对象，具体考察了瑞典社保署2个地区的5个地方办事处的日常工作，包括工作小组会议、员工培训、管理培训、合作者协调会议、质量控制和午间餐厅的交流等环节，同时在瑞典社保署官方网站上获得了大量资料。

工作激励政策与瑞典社保署

要想理解组织治理和组织控制，必须首先了解组织想要达成的目标。大多数西方福利国家近几十年的疾病保险政策的主要目标，就是减少因病假缺勤对社会保险造成的经济损失，从而加强劳动力市场参与率。这项工作激励政策得到了经合组织等国际组织和各成员国政府的支持。工作激励政策关注的重点是“尽早重返工作岗位”，因为工作被认为对个人健康和幸福有积极作用。

由于这种政策趋势，瑞典疾病保险的审查越来越趋于严格。从2000年开始，社保政策中所谓的“工作策略”不断被强调，社保署开始实行控制疾病保险支出的措施。2008年，当时执政的中右政府引进了“康复计划”，这是一套通过立法要求社保署工作人员执行的工作方法。这套工作方法在评价个人工作能力和是否有权利获得疾病保险过程中，引进一个固定的时间表。这项改革最有争议的一点就是限制获得福利津贴的时间长度，而不管参保人实际上是否康复。起初，领取疾病津贴的时间被限制在365天内，后来规定，根据病情严重情况和诊断预测，可以延长至915天。

迫于公众对社保机构的强烈批评，2011年瑞典社保署开始又一轮改革，目标是减少对工作人员过于详细的工作指导规定。在精益生产概念的影响下，2012年瑞典社保署引进了工作小组法，社保署工作人员可以组成自我管理的工作小组，共同执行任务、负责工作计划和管理工作流程。各位工作人员的工作目标、结果和业绩对于所有小组成员和上级管理者来说都是可见的。由于可视化，社保署工作人员的工作业绩有可能获得反馈，进而改进工作进程、提高效率。

2016年，中左政府废除了瑞典疾病保险中限制领取津贴时间这个争议点，但是工作激励这个改革总体导向仍然保留了下来，并引进了因病缺勤率数字目标，提出到2020年每人每年带薪缺勤病假不超过9天；进而提出2016—2020年间，每年新增领取残疾年金的人数不超过1.8万个。

瑞典社保署大约有1.4万名员工，他们的职责是维持整个社会保险系统正常运转，其中负责管理公民疾病相关的保险，比如病儿残疾儿看护津贴、残疾人津贴、疾病津贴等。本文的研究集中在负责疾病保险的行政机构，大约有4000名员工，分散在55处地方社保办公室。在社保署工作人员处理病假案时，医疗保险顾问（医生）和保险专家等“支持机构”也在地方办公室工作。通常情况下，社保署工作人员对申请人作出判断，是否有权利获得疾病津贴、是否需要纳入康复计划、是否与相关机构合作，比如医疗服务机构、雇主以及公共就业服务机构等。对于申请人是否有权获得疾病津贴的判断一般基于医生开具的疾病诊断证明。

社保署工作人员处理的各种案例被搜集到了一个被称为ÄHS的电子案例管理系统。办案人员的文件编制、日志登录和通信往来都记录在这个系统中。比如一份新的文件（例如医学证明）被提交到社保署，工作人员会及时把它扫描入档，这样办案人员都能看到这份文件。 工作小组接到案件，在小组内部分配，分到案件的小组成员就是办事专员。办事专员负责调查案件并作出决定，他们的工作必须符合社保署总办的工作原则，在调查过程中也会获得社保署总办的行政支持。因此，案件调查和最后的处理结果可以被看作是一个正规化管理的过程，由办事专员全权负责（如果需要，上级也会介入）。然而，在现实中，案件处理的过程是一个集体协商的过程，在此过程中透明化原则以各种方式体现出来。

日常工作中的对外封闭和对内公开

“透明化”原则不能仅仅被理解为工作流程可视化，还有另一方面，也就是组织需要隐藏的部分。下面要讨论的就是瑞典社保署在面对外部世界时，把什么内容隐藏了起来。处理对外关系时自我遏制，组织内部工作时公开透明，这两种趋势形成了鲜明的对比。

对外的自我约束表现在与公众交流工具的单一上，也表现在限制办案人员与客户面对面接触的规定上。瑞典社保署的官方网站是为公众提供信息、与公众交流的主要渠道。在官网网页上会提供各类服务信息，客户可以通过注册的个人账户登记案件。可以说，官方网站就是社保署联系外部世界的门面，社保署技巧性地引导客户在获取信息和申请服务时，通过网页来寻求解决。网站提供各种规章制度信息、申请表格、各部门主要职责简介。但是，在网站上看到的其实只是社保署整个组织的有选择的一部分。关于社保署内部工作的信息很大程度被隐藏起来了，比如网站不提供具体办公室地点，没有地方负责人或者工作人员的信息和详细联系方式，没有直接的电话号码或邮箱地址。瑞典社保署的中心工作，比如与案件相关的规章制度、为社保署工作人员提供支持的专业文件、办案人员负责的不同专业领域等，对于公众来说更是无从知道。社保署的内部生活隐藏在官方网站和众所周知的标准描述之下，透明性原则不适用于这里。

瑞典社保署处理外部关系时的自我约束还表现在限制工作人员与客户以及其他机构过多接触。社保署工作人员的工作场所一般只有社保署雇员才可以进入。与客户会谈不会选择办公地点，也不鼓励工作人员与客户面对面接触，更多时候是通过信件、邮件和电话来保持联系。正式的处理结果一般经由书面信件通知，客户对此的反馈主要是通过电话和电子邮件联系办案专员。只有在非常必要的情况下，雇主、医疗机构和病假当事人确实需要密切协商时，才会在社保署之外的地点（比如康复中心、当事人的工作地点或者其他机构的小会议室等）举行面对面会议。这样的工作流程意味着办案专员不需要直接面对客户，不了解客户对案件的反应和他们的生活境遇。客户对办案专员的了解也仅限于名字，他们可以通过一个电子邮件和电话号码联系到自己的办案专员。除此之外，客户对办案专员一无所知。从办案专员的角度，客户也是隐藏在日常工作中的。办案专员对客户的健康状况十分了解，他们读了客户的医学证明文件，并根据医生提供的信息对客户的工作能力作出判断。除此之外，办案专员对于客户生活的其他方面知之甚少。事实上，客户匿名化倒是经常得到赞扬的。瑞典社保署工作人员和客户的“不可见”或者匿名化，是理解社保署治理的一个重要方面。与其他人力服务部门和客户更为密切的关系相比，社保署工作人员与客户的关系完全不同。

办案过程中的横向透明和纵向透明

社保署一个工作小组一般由8到10个办案专员组成。 一个项目经理负责几个小组。小组工作的一个主要原则是小组成员彼此有义务互相帮助。小组内所有成员都有权了解其他人的案件，根据情况接受相应的工作任务。也就是说，小组所有成员了解每一个案件的所有决定、沟通过程和相关文件，他们集体为案件负责。小组内部如何让办案过程透明化，是小组工作的中心任务。为此，必须使工作流程符合组织规定目标，如配合疾病保险设置的时间限制、确保现金津贴转移支付符合规定等。另外一个内部工作透明化的方法就是每周定期召开小组会议，讨论案件。办案专员把自己认为复杂的案例带到会上讨论，同事们会给出建议意见。疾病保险专家和医疗保险顾问也会定期出席会议。会上讨论的案件一般做了匿名处理。主治医生开具的医学证明文件会显示在黑板上，所有小组成员可以阅读讨论。小组会议的最初目的是帮助办案专员处理困难案件。然而，这样的横向透明流程导致了同侪压力下的自我修正趋势。在这种小组协商讨论的情况下，处理案件的决策差异化越来越小。除了小组会，办案专员之间在工作日相互讨论案件也十分常见，他们不仅讨论案件本身，也讨论如何改进工作流程、提高工作效率等。

社保署工作透明化的另一个方面是所谓的纵向透明，即管理层和专家对案件处理流程的监督以及疾病保险处理的质量评估。专家审查是依据现行的法律法规，管理层则更多关注工作小组和办案专员的个人业绩。在此过程中，同事之间、上下级之间加强了对话沟通，对于办案专员个人及其工作小组来说，他们的工作得到了反馈。因此，审计和评估工作对于办案人员和管理者来说也是一个学习过程。（文献来自《国际社会保障评论》（Katarina Hollertz、 Kerstin Jacobsson and Ida Seing,“Organizational governance of activation policy:Transparency as an organizational ideal in a Swedish welfare agency”）■