中国电信行业规制分析

(云南财经大学 云南 昆明 650000)

一、引言

电信产业属于自然垄断产业，包括电信网及运营、网上服务、通讯终端设备三个部分。按服务范围，电信网可分为：本地网、国内国际网和移动通讯网。按服务类型，网上服务包括网上服务和增值服务两部分。电信行业的规模经济性及外部性的特征决定了其在任何产权制度下都要受到政府的规制。

随着电信产业的技术变革、需求演化及全球一体化程度的加深，我国电信行业市场出现了很多新的变化，比如通信产业的技术融合和市场融合、通信产品差异化、消费者需求多样化等。相应地，政府对于当前我国电信行业的规制也应进行适度的动态调整，以推动我国电信产业不断实现转型升级，使之更好地适应技术、需求和市场的变化。

二、我国电信产业的现状

20世纪90年代以来，针对“政企合一”的集中式规制体制，我国对电信产业进行了打破垄断，引入竞争等方面的规制改革，电信行业经过多次横向及纵向的拆分发展，最终形成了目前中国移动、中国联通和中国电信三足鼎立的格局。2016年，我国三大基础电信运营商的电信业务收入分别占全国电信业务收入的55.6%(电信)、35.8%(移动)和8.3%(联通)。纵观我国电信行业二十多年的发展历程，中国移动、中国联通和中国电信这三家企业并未实现有效的寡头竞争，而是逐渐形成一个寡头垄断联盟。我国电信产业的三巨头利用自己的自然垄断优势，通过形成联盟来控制电信企业的服务价格，以获得超额利润。

我国的电信企业均为国有企业。形成这种现象的原因主要两点：首先，由于电信产业具有规模经济的特性，政府将其定义为自然垄断产业。电信产业的经营一般要投入大量的固定成本以建立电信网络等通信设施，这些较高的资金壁垒阻碍了新厂商的进入，使电信产业只能由少数几家资金雄厚的企业进行经营。又由于电信产业是关乎国计民生的基础性产业，所以在社会主义的政治体制下，我国的电信企业均为国有企业。其次，我国电信产业处于纵向一体化的垄断模式。当前，电信产业大体分为两部分：传输网络部分和服务供给部分。其中，传输网络部分具有自然垄断的特性，服务供给部分不具有自然垄断的特性。如果现有电信企业能够在相对公平的价格下，为潜在进入厂商提供传输网络服务，那么潜在进入者就可以进入电信业的服务供给产业的与现有电信企业进行有效竞争。但是，目前国有电信企业的纵向一体化垄断模式使得潜在厂商的市场进入难以实现。

三、电信产业的规制政策

(一)市场结构规制政策

对于电信产业的市场结构规制，通常有两种规制方法：市场分割规制和市场结构一体化规制。

1、市场结构分割规制

市场结构分割规制，即政府规制机构采取市场结构调整的相关措施，推动电信市场竞争机制的形成。市场结构分割规制具体可分为：纵向分割和横向分割。

纵向分割规制，即将长途电话业务与市内电话业务分离。横向分割规制，即将市内电话业务进行区域分割，分别由几个不同的地区性电信运营商运营。通过市场结构横向分割规制可以把垄断性的电信市场结构转变为竞争性的电信市场结构，进而形成电信行业有效竞争的格局。

市场结构分割规制的政策优点主要是可以阻止现有电信运营商的反竞争行为，降低电信服务价格，增加社会福利水平。但另一方面，对自然垄断性电信运营商进行区域分割或业务分割又会带来规模经济的损失，这在一定程度将抬高电信服务的成本和价格。因此，实行市场结构分割规制政策要权衡现有电信运行商的规模经济损失和电信市场竞争机制的收益程度。

2、市场结构一体化规制

市场结构一体化规制,即在保持现有电信运营商的一体化经营的情况下，对其施加市场规制条件。例如，要求现有电信运营商将自己的通信网络对新进入企业或潜在进入企业开放，允许其他竞争性电信企业以合理的价格接入其通信网络或者租用其通信设备；要求现有电信运营商以较低的价格提供基础通信服务，并在人口稀少的地区提供基础电信服务，以实现我国境内基础电信服务的全覆盖；要求现有通信运营商公布其规制业务和活动的财务报告，以规制其交叉补贴战略行为，控制电信市场非公平竞争现象。

综上所述，对电信行业进行市场结构规制政策，无论是市场结构分割规制模式还是市场结构一体化规制模式，其最终目的都是促进电信产业有效竞争市场结构的形成。

(二)市场准入规制政策

为了推动电信行业市场竞争机制的形成及发展，政府规制机构会选择非对称规制政策，以培育和扶持电信行业的新进入厂商，使其发展壮大，进而实现电信市场的有效竞争。

非对称规制，即给予现有电信运营商比新进入厂商更为严格的规制政策，使现有电信运营商承担更多的公共基础服务义务，享受较少的市场收益和特权。非对称规制的具体措施包括：一是要求现有通信运营商以较低的价格允许新的进入者或潜在进入者接入其基础通信网络，以弥补电信行业新进入者在电信运营中缺乏规模经济的劣势；二是给与电信产业新进入者或者潜在进入者优先选择通信线路或地区作为其经营范围的特权，以使新进入者能够快速获取可观的业务利润，从而实现培育市场竞争力量的目的。

从短期看，政府规制机构对电信行业现有运营商、新进入者或潜在进入者的各种非对称规制政策有悖于市场公平竞争的原则，但从长期看，非对称规制政策有助于培育和扶持电信市场新力量的形成，从而实现电信产业的有效竞争机制。然而，在有效竞争市场形成后，政府规制机构应适时取消对相关电信运营商的非对称规制政策，以激励电信产业的公平竞争。

(三)市场服务价格规制政策

电信产业属于自然垄断性产业，政府规制机构对其进行服务价格规制，以保护消费者的利益，增加消费者的福利水平。本文主要介绍三种价格规制政策，即政府自由定价规制政策、企业合理利润率定价规制政策和最高限价规制政策。

1、政府自由定价

政府自由定价,即政府的定价行为不受现有电信运营商的成本约束,完全由政府自由决定其服务价格。

由于政府规制机构与电信运营商之间存在利润博弈，政府自由定价规制政策无法保证电信市场资费的效率和公平。其主要由发展中国家采用，但随着电信技术的发展及电信市场化的逐步形成，这种定价规制政策已不再适用。

2、企业合理利润率定价

企业合理利润率定价规制政策，即现有电信运营商在覆盖电信服务总成本的基础上获得合理利润。其合理利润公式为：合理回报=利息+所有者权益×合理利润率。

企业合理利润率可具体分为总体投资回报率和分项业务投资回报率。分项业务投资回报率，即对电信公司的各项主要业务分别规定其投资回报率上限。

在企业合理利润率定价的规制政策下,现有电信运营商及新进入者虽然可以进行技术创新以降低成本，但在固定企业利润率下，电信运营商并不能因技术进步获得更多的利润，这对电信运营商的技术创新热情和产业服务升级带来负面的影响，最终会阻碍我国电信事业的发展。

3、最高限价规制

最高限价规制政策,即政府规制机构为电信运营商规定了一揽子电信服务加权平均价格之和的上限，并按通货膨胀率及技术进步等因素的变化对该价格上限进行适时调整。

在电信产业中，该定价模型为 RPI-X 最高限价规制模型。其基本公式为Δ(WiPi)≤I-X+ε，其中Wi是i第项服务的权重系数(通常为电信服务业务量),Pi是i第服务的价格，I是通货膨胀指数，X为技术进步指数，ε是调整因子。

RPI-X 最高限价规制模型旨在规定一揽子电信服务中各项服务价格的加权平均和的变化不应超过通货膨胀指数与技术进步指数的差值。按照这一模型,现有电信运营商每年一揽子电信服务的加权平均价格水平上涨幅度不能超过实际零售价格指数上涨幅度(RPI)与电信产业的技术进步率(X)的差值。

由于最高限价规制政策有成本降低的激励特征，所以其在现代电信产业应用广泛。最高限价规制政策在一定程度上可促进电信运营商进行技术创新和改善管理方式以降低运营成本，从而获得较高的利润。

4、接入定价规制

政府规制机构对电信产业实施接入定价规制的根本原因是合理的电信网络接入价格是电信市场竞争机制能否顺利实现的关键所在。如果接入定价过高，那么过高的投入成本会形成资金壁垒，阻碍潜在电信运营商进入市场；如果接入定价过低，那么现有电信运营商会产生一定程度的亏损，不利于电信市场竞争机制的形成和发展。本文利用价格领导模型，对合理的接入定价进行简单的探讨。

假设现有电信产业运营商制定的价格为P，新进入运营商将价格P作为既定价格接受，然后选择其利润最大化业务量；市场反需求函数为D(p)=a-bp；现有电信产业运营商的成本函数为c1(y1)=cy1.

y2=S(p)=p

现有电信运营商面临的剩余需求曲线，有

R(p)=D(p)-S(p)=a-(b+1)p

可求得其反需求曲线，有

由上市可得现有电信运营的边际收益函数，有

根据MR=MC，可求得现有电信运营商最优业务量，即

此时，将现有电信运营商最优业务量代入其反需求曲线，可得

p*=c

根据价格领导模型可知，合理的接入定价应为现有电信运营商的边际成本。

四、我国电信业规制存在的问题

我国目前正处于体制转型、规制改革的关键时期，但是，我国电信产业的规制政策或规制措施依然存在规制缺位、规制滞后的现象，对我国电信产业的发展带来了严重的负面影响。

(一)服务资费规制方面

我国的基础电信业服务采取的政府自由定价模式主宰了90%的市场价值，这种定价方式保证了我国电信企业的盈利，对企业提供基础性电信服务产生了激励作用。但是，由于市场信息不对称、规制机构缺乏对规制企业的明确的量化标准以及由利润引起的企业与政府间博弈的存在，造成我国电信产业规制效率低下、规制机构内利益寻租现象的普遍发生。

随着产品需求和产业技术的变化以及产业融合趋势的不断发展，我国电信行业须区分其自然垄断业务和非自然垄断业务，加快建立非自然垄断业务竞争机制，但政府对电信服务资费权的控制，使电信产业的非自然垄断业务的竞争机制难以实现，直接导致了我国电信产业的资源配置效率低下及偏低的社会福利水平。

(二)市场准入规制方面

目前我国主要通过业务准入和事前管制的方式，对基础电信业务实施严格准入政策以限制全国性电信运营商的数量。由于电信业具有明显的自然垄断特征，对其进行适度的市场准入限制是必要的，但是对电信业过度的准入限制会造成行业内专业性与区域性垄断并存的的局面，这将对有效竞争市场的形成产生负面影响。

另一方面，我国电信业的准入规制存在明显的歧视性现象，比如国外企业为获取电信运营牌照需支付较高的资本金、民营资本的市场进入条件较多。这些歧视性的规制政策导致我国电信企业的产权结构单一、投资主体难以多元化，从而降低市场效率和社会福利水平。

(三)互联互通的接入规制方面

我国电信行业引入竞争机制的核心问题是：能否保证基础网络的互联互通。基础网络的互联互通是电信运营商进行行业竞争的前提。由于新进入厂商需要租用或者接入现有电信企业的基础网络，所以拥有本地网络基础设施的现有电信企业与市场的新进入者处于不对等的地位。

在我国电信行业规制的改革进程中，政府通过不对称规制方式扶持新运营商的经营和发展。然而，现有电信企业利用本身具有的规模经济的行业优势不断进行价格战，恶性竞争此起彼伏，基础网络互联互通的问题日益突出。这些问题表明，本地固定网络的归属权和科学合理的网间结算体系已成为我国电信产业规制进一步深化改革的关键。

五、我国电信产业规制改革的政策建议

当前，我国电信业面临的主要任务有两个。首先，要不断深化规制改革，推动电信业从国企垄断不断向市场竞争机制转变的过程，实现电信行业的有效竞争。其次，要积极调整业务结构，加快电信业的资源整合，实现资源优化及社会福利的最大化。根据电信业的两大任务和行业未来的发展方向，本文提出三点政策建议。

(一)正确处理产业规制和市场机制的关系

在产业转型升级的大背景下，我国电信行业的规制改革也处于关键时期，但是在对电信行业进行规制改革的过程中，如何处理规制与竞争的关系对于该行业的规制成效而言至关重要。

我国的电信规制改革一直是在不完善的规制机构与不成熟的市场竞争的结合中进行的，电信资源并没有全部纳入市场竞争机制。但是，在制定电信行业的规制政策时，必须遵循“基础性服务加强管制，竞争性服务放松管制”原则。在信息产业融合加剧、电信服务竞争日益激烈的当下，我国的电信规制改革要加快将电信行业的竞争性业务推向市场，同时要保障其自然垄断性业务(基础性业务)的有质量的供给。

能否正确处理好电信产业规制和市场机制的关系，关系到能否在规制和市场各自的范围内实现电信资源的有效配置，进而关系到我国电信产业规制改革的成败。

(二)积极完善规制内容以加快电信产业转型升级

由于电信行业具有巨大的沉淀资本、规模效应和公共基础性等特点，所以一直以来被政府作为自然垄断产业进行限制性规制。电信业的限制性规制主要表现为进入规制和价格规制。

随着我国电信产业的快速发展，我国规制机构必须积极完善规制内容以适应不断变化的电信市场。这里提出三点建议：一是要逐步实现由政府自由定价为主的定价体系向以边际成本为基础的市场定价体系转变，由市场机制配置电信资源，从而逐步缩小政府规制机构对电信服务资费的限制性规制。二是随着我国电信行业内生性融合程度的不断加深，传统单一的业务结构已经越来越不能满足消费者对电信服务的差异性需求，因此电信产业由单一业务型向全业务性的转型升级不可避免。这就要求政府规制机构适度放松对我国电信行业的规制，以使电信运营商根据自身情况拓展业务范围，从而促进电信产业的转型升级。三是随着技术的发展，电信业的融合速度不断加快，政府对现有电信运营商的不对称规制政策逐渐成为电信行业进一步发展的阻力。因此规制机构必须要把对现有电信运营商的规制约束和激励机制结合起来，以实现其责任和收益的对等，并且根据电信市场的变化波动，实时调整对现有电信运营商的规制及激励力度。

(三)积极完善电信产业规制法律框架

自1998年我国对电信产业进行规制以来，先后颁布了《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》、《中华人民共和国电信条例》、《互联网信息服务管理办法》、《外商投资电信企业管理规定》以及配套的规章制度，初步形成了我国电信产业规制的法律框架。但是，目前电信产业规制的主要依据是国务院颁布的《电信条例》，这易导致我国规制机构的权威性遭到质疑。因此，完善我国电信产业规制的法律框架应做到以下两点：一是尽快制定并颁布一部现实指导性强、规制弹性大，符合我国国情又能与国际接轨的完善的电信行业规制法律，从而使打破行业垄断、公平竞争、资源配置和加强监管方面有法可依。二是协调好电信规制法律与其他相关法律法规的关系，确定好法律约束界限。由于《价格法》、《反不正当竞争法》、《反垄断法》均是从不同的角度对我国电信行业的市场行为进行限制或约束的，所以为了避免现实中不同机构部门的权力冲突，应准确清晰地界定好我国电信行业规制法律的效应范围。

六、总结

自20世纪90年代以来，我国电信行业从计划经济体制下的垄断格局逐渐转变为市场经济体制下的寡头垄断竞争，即中国移动、中国联通和中国电信三家国有企业独大的格局。这种国有企业垄断模式，虽然能够在一定程度节约固定资本的重复投入，以避免资本浪费，但是也产生了垄断高价和垄断的低效率问题。

本文通过描述我国电信业的现状及电信产业的主要规制政策对我国电信行业的规制情况进行了分析，并针对当前我国电信产业规制政策存在的问题进行了深入探讨。本文认为，我国电信产业规制改革的关键是政府应加快完善电信行业的规制内容及相关的法律体系的建立，以促进我国电信行业的发展，实现新时期背景下我国电信行业的转型升级。