多样化征地补偿方式：基于理论与实证*

孙云奋 王小红

目前我国进入城镇化高速发展时期，失地农民越来越多，征地矛盾日益突出。根据国家信访局统计（2013），群众性上访事件60%与土地有关，占社会上访量的40%，其中征地补偿纠纷是核心矛盾，占土地纠纷的84.7%，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右。虽然出现这种现象的原因固然很多，但是不合理的征地补偿标准和补偿方式是其主要原因。根据贺雪峰（2013）测算，在未来20年将要征收大约1亿亩农地为城市建设用地，其中耕地约6000万亩，涉及农村人口的5%左右，也就是说，未来20年征地将造成大约4000万失地农民。因此，征地农民补偿问题就显得尤为重要，近些年征地补偿也已成为政府和学术界关注的热点问题。关于征地补偿标准问题，无论政府方面还是学术界都基本达成了共识，那就是补偿标准偏低。例如，2013年3月26日《土地管理法》已将原有的“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍”土地管理规定条款删除。学术界普遍认为我国征地补偿标准偏低且不合理（钱忠好等，2004；曲福田等，2005；王燕等，2009；梁国营，2012），需要提高征地补偿标准。但是本文课题组通过调研认为：“提高补偿标准只能解决失地农民的短期问题，而根据农户的类型和意愿提供多样化的补偿方式才是合理解决征地矛盾，满足农民长远生计，体现以人为本思想的关键之举和必然选择。”近几年学术界也注意到实施多样化补偿方式的必要性。例如，许美银（2013）从农民阶层分化和土地产权不同偏好的角度研究了土地流转的意愿，得出农村土地流转制度改革需要重视农民阶层分化的影响，满足不同阶层农民异质化的制度需求。施毅、高强、卢琴（2015）通过对2006年至2013年世界银行贷款四川城市发展项目（SUDP）中被征地农民安置方式进行对比研究，提出应根据各地区不同经济发展水平，选择最符合被征地人利益的征地安置方式；应对不同收入来源的被征地农民，采取分而治之的政策安排，进行有效疏导；最后，还应尽快建立推广农村金融和土地流转机制，解放农民，解放土地，推动“新型城镇化”和“农业现代化”并行发展。上述研究虽然涉及根据农民分化提供多样化的征地补偿方式，但是都没有进行系统研究，因此对不同类型农民提供多样化补偿方式的研究就显得十分重要，多样化的补偿方式不仅能满足不同类型农民的需求，而且有利于被征地农民的长远生计和发展，对资源的优化配置和城乡经济协调发展都具有重要作用。

一、我国征地补偿方式的特征

近年来我国征地补偿方式发生巨大变化，改革开放前及改革开放之初我国的征地补偿方式主要是“货币补偿+就业安置”的补偿方式，就业安置是计划经济的产物，随着我国市场经济的发展和完善，就业安置基本废止，然后一次性货币补偿逐渐盛行，随着时间的推移，一次性货币补偿的负面影响逐渐凸显，学界普遍认为一次性货币补偿存在着难以克服的弊端，是将失地农民补偿后永远抛弃的不负责任的做法。一次性货币补偿没有考虑到不同类型农民的实际需要，有些地区已经出现了城市化过程中新的贫困阶层。地方政府也注意到了这个问题，时至今日，各地区往往会根据本地的实际情况（包括经济发展状况、财政收入、人均土地数量、自然状况等）采取多样化的补偿方式，例如“土地换保障”“留地安置”“异地安置”“土地入股分红”等补偿方式。总体来看，我国现有的整体补偿方式呈现的典型特征是“不同地区的多样化补偿方式和同一地区一刀切补偿方式”并存。

第一，从宏观角度看，我国的征地补偿方式由单一补偿转变为不同地区多样化的补偿方式，具有明显的梯度演进特征。这种演变是与我国市场经济不断发展完善以及面临的新问题相适应的，因此从宏观上看，这种演变是合理的。各地区考虑到本地的实际情况选择适合本地区的补偿方式，有利于各地区经济发展和资源的优化配置。

第二，从微观角度看，同一地区一刀切的补偿方式缺乏合理性，一刀切的补偿方式对不同类型农户必然造成不同的后果，正如上文提到有些地区城市化过程中出现了新的贫困阶层。其根本原因在于把补偿主体（征地农户）看作是同质的，因此，在征地补偿中必须充分考虑农户的异质性特征，为各类农户提供适合自己比较优势的补偿方式，才是长远之举。

第三，从政府角度看，现有的补偿治理是一种粗放式的补偿治理方式，这种粗放式的补偿治理方式，表面上看政府降低了征地补偿的交易成本，其实质是政府的短视行为造成的，且不可避免地埋下了经济和社会风险隐患，因此政府需要有长远的眼光，将目前的粗放式补偿治理模式转变为精准的补偿治理模式，为不同类型农户提供多样化的补偿方式，才能从长期解决政府的后顾之忧。

二、多样化补偿方式的理论依据

现行的一刀切的补偿方式没有考虑到农户的异质性，这种单一的补偿方式不符合比较优势原则，必然造成资源配置的低效率。不同类型农户的资源禀赋和人力资本的特征不同，对不同的补偿方式具有不同的偏好，因此一刀切的补偿方式也会降低征地补偿的总体满意度。

1.征地补偿的比较优势原则需要多样化的补偿方式

本文根据家庭要素禀赋结构和人力资本属性将农户分为纯农户、偏农兼业农户、偏非农兼业农户和非农农户四种类型。根据比较优势原则，不同类型农户的最佳补偿方式取决于农户的家庭要素禀赋和人力资本属性所决定的比较优势。尽管我国的征地补偿标准不断提高，但是对大多数被征地农户来讲，获得的补偿费很难改变其家庭的要素禀赋优势，换句话说，征地补偿费并不能使绝大多数被征地农户的家庭要素禀赋结构实现升级（即由劳动力和自然资源相对丰富的家庭禀赋结构转变为资本相对丰富的家庭禀赋结构）①，同时，在短时间内，农户的人力资本属性很难改变，尤其是对偏农兼业农户、纯农户，由于长时间从事农业，他们的生产经验以及资产积累均偏向于农业领域。由于年龄和文化程度等各方面的原因，导致人力资本属性的改变成本极其高昂，这就决定了这类农户的比较优势仍然在农业领域。而现在的补偿方式绝大多数都是非土地补偿②，这种补偿方式与偏农和纯农农户的比较优势是背离的，难免造成资源配置的效率损失，尤其是造成农业人力资本的极大浪费。同时非土地补偿对这两类农户的长远生计也会产生不利影响。鉴于我国的国情和农情，我国是人口大国，农业部门是国民经济的基础，这涉及全国十几亿人口的吃饭问题，因此需要对在农业领域具有比较优势并且愿意从事农业生产的被征地农户给予土地补偿（土地置换补偿）。对于非农农户和偏非农兼业农户，无论从家庭要素禀赋结构还是人力资本属性来看，其比较优势显然在非农领域，符合其比较优势的补偿方式显然是非土地补偿。

现在的补偿情况是各地区对农户类型和意愿不加区别采取一刀切的补偿方式，违背了比较优势就业的原则，这不可避免地导致微观角度资源配置的低效率。现有的征地补偿方式鲜有涉及土地补偿（或土地置换）的，纯农户和偏农兼业农户没有选择的余地，只能从事非农行业，这对农业是一个巨大的损失，也是对农村优质资源（特别是优质农业劳动力）的极大浪费。为分析方便，不妨把征地补偿分为土地补偿和非土地补偿（包括土地换社保、留地安置、一次性货币补偿等）。各类型农户与征地补偿方式的资源配置效率如图1所示。

图1 各类型农户与征地补偿方式的资源配置效率示意图

高效率资源配置的征地补偿方式是纯农户和偏农兼业农户应给予土地补偿，偏非农兼业农户和非农农户应给予非土地补偿，如图1中的实线路径①、③、⑤、⑦；低效率资源配置的征地补偿方式是纯农户和偏农兼业农户给予非土地补偿，偏非农兼业农户和非农农户给予土地补偿，如图1中的虚线路径②、④、⑥、⑧。以上是根据比较优势原理对各类农户征地补偿方式的逻辑推理。实践中也是如此，比如本文课题组在调研过程中发现，有不少征地农户，尽管征地多年仍然保留着大型的农机设备。有些经营蔬菜大棚的农户，在没有征地前的年收入为6万—8万元，有的甚至更高，而征地后的农户的年收入仅为2万—3万元，最高的也不超过5万元。这显然是由征地补偿方式的错配导致微观角度的资源配置低效率。

从宏观角度讲，不考虑农户异质性一刀切的补偿方式，必然导致不同类型的劳动力在城乡之间错配，造成劳动力资源在城乡之间配置的低效率。如果采取非土地补偿的补偿方式（实践中绝大多数地区采用的方式），所有的劳动力只能选择非农就业。一方面，在农业领域有比较优势的劳动力被迫从事非农领域，对农村和农业经济的发展造成损失；另一方面，不适应城市生活和非农领域工作的劳动力被城市化，不可避免地成为城市发展的负担。目前被城市化的市民已经出现了城市新贫困阶层③。这种一刀切的补偿方式必然不利于城乡经济协调发展。这种单一补偿方式对农村经济和城市经济造成了“双损失”的局面。图1中的实线路径①、③、⑤、⑦既有利于农村、农业经济的发展，也有利于工业和城市化的发展，因此必然有利于城乡经济协调发展。而虚线路径②、④、⑥、⑧不利于城乡经济的协调发展。可以肯定的是，随着时间的推移，这种对资源配置的不利影响会逐渐凸显。

2.征地补偿满意度最大化原则需要多样化的补偿方式

从理论上讲，由于农户对不同的补偿方式具有不同的偏好，为了达到农户总体满意度最大化，有多少征地农户，政府就应该提供多少种补偿方式。但是这在实践中是不现实的，由于受到各种因素的影响，比方说土地有限性、财政能力等，政府仅能提供有限的补偿方式。假设同一类型的农户对补偿方式的偏好是一致的，而不同类型的农户的偏好是有差异的，依据满意度最大化的原则，应该有几种类型的农户，政府就应该至少提供几种补偿方式。我们举个例子加以说明，假设有A、B、C三类农户类型，政府应该至少提供三种补偿方式，比方说三种补偿方式分别是I、II、III。假设A类农户对补偿方式的偏好顺序为I、II、III；B类农户对补偿方式的偏好顺序为II、III、I；A类农户对补偿方式的偏好顺序为III、I、II。各类农户对各种补偿方式的满意度赋值如表1所示。

表1 三类农户对补偿方式满意度

根据表1的数据，如果政府只提供一种补偿方式，比方说补偿方式I，A类农户的满意度为10，B类农户的满意度为0，C类农户的满意度为5，因而农户的总体满意度为15；如果政府提供两种补偿方式（比如补偿方式I和II），农户A会选择补偿方式I，其满意度为10，农户B会选择补偿方式II，满意度为10，农户C显然会选择补偿方式I，满意度为5，则农户的总体满意度为25；如果政府提供三种补偿方式，农户A、农户B、农户C会分别选择补偿方式I、II、III，其满意度分别为10、10、10，则农户的总体满意度达到最高30。从以上分析可以看出，要使被征地农户的总体满意度达到最大，其原则是有几种类型的农户政府就应该提供几种补偿方式，同时，多样化的补偿方式不但提高了被征地农户的总体满意度，也能使各类型农户的满意度达到最高。

以上从农户角度分析了补偿方式满意度最大化原则，从政府角度来看，假设政府是长期理性的，政府也应该为被征地农户提供多样化的补偿方式，一方面各类农户选择符合自己比较优势的补偿方式，有利于被征地农户的长远发展，可以大大减少政府未来的负担；另一方面，多样化的补偿方式有利于资源特别是劳动力资源得到充分利用，有效提高劳动力生产率，促进城乡经济的稳定协调发展；特别重要的是，多样化的补偿方式能有效降低目前的征地矛盾，有利于社会的稳定，从而使政府达到满意度最大化。

3.中国国情需要多样化的补偿方式

中国是一个人口大国，根据2015年国家统计局的数据显示，中国人口是137462万人，其中城镇人口为77116万人，农村人口为60346万人，中国的城镇化率已经达到56.1%，如果按照西方发达国家城市化率80%的标准，未来我国大约还有3亿多农村人口转为城市人口。如果按照现在一刀切的补偿方式，这3亿多农村人口都要从事非农领域的工作，一方面，比较优势在农业领域的农户不得不从事非农领域，这对我国第一产业的发展和农户自身都会产生不利影响，这方面前文有所论述；另一方面，就是就业问题，一刀切的补偿方式将对我国的就业产生极大的压力，在经济低迷期造成较高的失业率，同时，我国的社会保障水平与发达国家的社会保障水平还有极大的差距，即便是与发达国家的社保总量水平相当，但是人均水平可想而知。和美国相比，2015年美国的总人口是3.21亿人，假如我国的城市化率达到发达国家80%的水平，我国的农村人口还有3亿多人，几乎与美国的总人口数相当，而且随着科学技术水平的提高，第二、三产业对劳动力的吸纳能力会不断下降。在这种国情下，为征地农户提供适合其比较优势的补偿方式（多样化补偿方式）具有极其重大的意义。

以上从理论上分析了我国城镇化过程中被征地农户应该采取符合其比较优势的多样化的补偿方式，下文采用双边匹配模型，利用调研数据进行实证分析。

三、指标处理说明及模型设定

1.研究思路

双边匹配是由Gale和Shapley（1962）在“高考入学和稳定婚姻问题”的研究中首次提出，并对稳定匹配的存在性、匹配稳定性、算法和匹配问题的线性规划等进行了开创性研究。双边匹配可以分为一对一双边匹配（婚姻匹配）、一对多双边匹配（入学匹配）和多对多双边匹配（商品买卖）三种类型。根据有无中介可以分为有中介匹配和无中介匹配。根据本文研究的内容适合用一对多双边匹配（或多对一匹配）模型进行分析。

假设有两个市场主体，一个是补偿主体（征地农户），另一个是补偿方式，可以由政府代理。双方主体要把各自的指标信息提供给中介结构（可以由专家、官员和农民代表等组成），中介结构对指标信息给予适当处理，并给出合理的匹配方案，目标是双边主体满意度最大化（如图2所示）。

图2 双边匹配示意图

由图2可知，每一个补偿主体与补偿方式之间双向箭头连线表示两个权值，这两个权值代表一方对另一方的满意度。两主体两边的指标是双方匹配时对方评价的指标。补偿主体根据左边的Me个指标测出各补偿主体的满意度，同理，补偿方式（政府）根据右边Nf个指标测出对每一个补偿主体的满意度。

2.指标设置处理说明

由于指标类型较多，根据研究需要，本文把指标分为正向、负向两种，正负两种指标需要通过以下公式规范化。

正向指标：

双方总体满意度为各指标下满意度的加权平均：

其中，αij表示补偿方式Ai对补偿主体Bj的满意度，βij表示补偿主体Bj对补偿方式Ai满意度，0≤αij≤1，0≤βij≤1；uk是指标Mk的权重，v1是指标Nl的权重。

3.模型设置

为使补偿方式和补偿主体达到合理匹配，构建双边主体（补偿主体和政府）满意度最大化多目标优化模型，模型设置如下：

上述模型的式（6）、式（7）为目标函数，目的是求双边主体互相满意度最大值；限定性条件式（8）表示补偿方式Ai最多与pi补偿主体匹配，式（9）表示补偿主体Bj最多与qj补偿方式匹配；xij=0表示补偿方式Ai与补偿主体Bj不匹配，xij=1表示补偿方式Ai与补偿主体Bj匹配。当pi与qj均为1，模型为一对一双边匹配类型；当pi与qj都不为1，模型为多对多双边匹配类型；当pi与qj一个为1，另一个不为1时，模型为一对多双边匹配类型。

4.模型求解

为求解上述多目标模型，本文利用加权方法将每个目标函数转化为隶属度函数形式，通过加权方法转化为单目标函数。具体步骤如下：

设两个目标的隶属度函数为：

其中，Z1max、Z2max表示Z1、Z2单目标最大值（最优值），Z1min、Z2min表示Z1、Z2单目标最小值。0≤uZ1≤1，0≤uZ2≤1。

通过对隶属度函数的加权将多目标函数转化为单目标函数：

其中，ω1、ω2分别为uz1、uz2的权重，权重可以有专家通过AHP方法测算。多目标模型转化为单目标模型：

最后，模型的求解可以通过Lingo8.0或者Cplex9.0进行。

四、样本选择及指标体系确立

1.样本选择

本文依据农户的个体特征、家庭特征和社会资本特征三元异质特征角度，将补偿主体从均质化拓展为异质化，结合农户的主要收入来源，将农户分为纯农户、兼业农户和非农户三种类型。

根据各地实行的补偿方式，将征地补偿的安置方式分为“一次性货币补偿”“社会保障（留地安置）+部分货币补偿”“土地置换+部分货币补偿”三种补偿方式，留地安置（东南沿海的上海、浙江、广东及中部地区安徽、河南等省份采取该补偿方式）与社会保障的作用类似，故作为一类补偿方式。

根据本文研究目的，课题组选择了山东省临沂市兰山区岳家坞村作为样本村。岳家坞村位于临沂市南部，属于典型的城乡接合部，农户数为565户，共有人口2010人，由于涉及的农户和人数较多，征地补偿具有普遍性和典型性特征。本文综合考虑农户的人力资本特征，家庭资本特征和社会资本特征采取分层定比的抽样方法，随机抽去30户农户，涉及人口数128人。其中纯农户、兼业农户和非农户各占三分之一，即各类农户各10户。

2.补偿主体与补偿方式相互评价指标系的确立

课题组首先根据相关文献并结合本地的实际情况，提出补偿主体和补偿方式（政府代理）所需要的指标，组成指标集合；然后采取调查问卷及访谈的形式，征求补偿主体和专家的意见从备选指标集合中提炼出本文研究所需要的指标，最终形成补偿主体和补偿方式相互评价的指标体系（如表2、表3所示）。

由表2、表3可知，负向指标有M4、M6和M7，其余指标均为正向指标。

表2 补偿方式（政府）评价补偿主体的指标体系

表3 补偿主体对补偿方式评价的指标体系

五、模型的结果及分析

1.补偿方式与补偿方式双边满意度的测算

根据式（1）、式（2）、式（3）、式（4）将各指标值规范化，然后根据问卷调查和咨询专家意见，补偿方式评价补偿主体10项指标的权重分别为uk=（0.05，0.15，0.14，0.02，0.12，0.11，0.08，0.1，0.13，0.1）；补偿主体评价补偿方式4项指标的权重分别为v1=（0.24，0.2，0.26.0.3）。利用式（5）、式（6），根据补偿方式对补偿主体各指标的评价值及

相应权重，计算补偿方式对补偿主体的满意度（见表4），同理可得到补偿主体对补偿方式的满意度（见表5）。

2.3种补偿方式与30个补偿主体双边匹配模型求解

为了使补偿主体与补偿方式双边满意度最大化，按模型设置构建3种补偿方式与30个补偿主体匹配的多目标模型，如下：

考虑到补偿主体与补偿方式的数量，令pi=1，qj=10，即补偿主体最多可以和一个补偿匹配，而补偿方式可以和10个补偿主体匹配，将该模型转化为单一目标模型，利用Lingo8.0进行模型求解得到如下结果（见表6）。

3.3种补偿方式与30个补偿主体双边匹配模型结果分析

根据模型的结果，可以得出补偿方式A1（即一次性货币补偿）和9个补偿主体（征地农户）相匹配，除征地农户B3外，从征地农户B1到B10均可以采取“一次性货币补偿”的方式；补偿方式A2和补偿主体B11到B20相匹配，也就是说，这10户征地农户可以采取“部分货币补偿+社会保障（留地安置）”进行补偿；补偿方式A3和补偿主体B21到B30相匹配，对于这10户征地农户可以采取“部分货币补偿+土地异地置换”的补偿方式。

表5 补偿主体对补偿方式的满意度

表6 模型的结果

按照双方满意度的叠加，由表4和表5计算可知，多样化补偿方式的双边总体满意度为39.809；如果各类农户均采取“一次性货币补偿”方式，双边总体满意度为35.172；如果均采用单一的“部分货币补偿+社会保障（留地安置）”的补偿方式，双边总体满意度为31.936；如果采用单一的“部分货币补偿+土地异地置换”的补偿方式，双边总体满意度为29.626。这也说明，对于该样本来讲，如果由于条件限制不能实行多样化的补偿方式，采用单一补偿方式的顺序依次为“一次性货币补偿”“货币补偿+社会保障（留地安置）”和“部分货币补偿+土地异地置换”的补偿方式。

六、结论

首先，多样化的双边匹配的补偿方式，达到了补偿主体和政府双边满意度的最大化，这要比采取单一的补偿方式满意程度大得多，从而可以大大减少征地矛盾，有利于社会的稳定和当地经济的发展。

其次，根据匹配结果可以看出，10户非农农户除1户没有匹配外，其余9个农户均与“一次性货币补偿方式”相匹配；而10户兼业农户均与“部分货币补偿+社会保障（留地安置）”相匹配；而10户纯农户均与“部分货币补偿+土地异地置换”相匹配。这种匹配方式与农户的比较优势是一致的，有利于资源充分利用和资源配置效率的提高，不会出现我们在调研过程中发现的情况，比如有些农户征地多年，至今还保留着大型的农机工具，农忙时节出去赚钱，他们渴望得到土地，从事农业是这些农户的比较优势。而对于非农农户而言，一次性货币补偿可能是他们最优的补偿方式，因为他们从事其他行业（比如服务业、物流行业等）需要较多资金，而不足部分要到银行贷款。对于兼业农户来讲，问题较为复杂，他们看重的是社会保障，因而“部分货币补偿+社会保障（留地安置）”可能是他们的最优选择。

再次，模型的结果为政府采取多样化的补偿方式提供了实证检验。无论从理论上还是实证上，采取多样化的补偿方式都是可行的。尽管从短期来看，政府实施多样化的补偿方式的成本要远远大于单一补偿方式的成本，但是从长期来看，实施多样化的补偿方式一定是收益大于成本的。这为政府将目前的粗放式补偿治理模式转变为精准的补偿治理模式提供了理论依据和实证依据。

最后，本文只是提供了多样化补偿方式的路径或者方法，在实际操作过程中，征地农户的类型可以细分，比如兼业农户可以分为偏向农业兼业农户、偏向非农业的兼业农户和中间兼业农户等。本文只分析了三种补偿方式，各地可以根据自己的实际情况，确定适合本地区情况和农户的其他补偿方式进行操作。如果由于本地区的实际情况而不能采用多样化的补偿方式，可以根据该方法选择匹配率最高的补偿方式，以尽量提高征地补偿的双边满意度。

注释

①调研中，我们发现许多地区给予的征地补偿费极少，或者每年按人口发放一定量的面粉和食用油的食物补偿，但是大部分地区给被征地农民办理了养老保险，而且在年龄上有所限制，例如有些地区规定年龄达到60岁及以上才能给予办理养老保险。②采用非土地补偿的原因可能是土地稀缺，很难找到置换土地，实际上总体上看我国的土地是稀缺的，但是不同地区的人均土地数量是有差异的，越靠近城市人均土地的数量越少，越是偏远地区人均土地的数量越多，可以借助于土地的梯次配置和土地增值收益梯次分配的办法来解决。该方法参见孙云奋、齐春宇：《区域性土地制度改革新思路：土地的梯次配置和土地增值收益梯次分配》，《农业经济问题》2009年第4期。③详见孙云奋：《“双失”农民一次性货币补偿的实践结果——基于山东省济南市的调研》，《天津农业科学》2015年第5期。