机制建设视角下的生态危机治理研究

马小飞

1 问题的提出

中国的改革发展处在全球生态现代化的潮流进程中，正探索走上一条加速进入后工业社会的具有中国特色的道路。生态文明俨然成为一项重大战略部署，嵌入经济社会发展的各个层面，低碳环保节约的生态文明理念深入人心，绿色环保生态的经济发展方式不断壮大，全社会化推进生态文明建设的主动性、创造性、积极性日益增强，环境友好型社会、资源节约型社会逐步成为一种新常态。

进入新时代，人民群众对美好生活的需要同发展不充分、不平衡之间的矛盾，上升为社会的主要矛盾，主要矛盾发生转变，意味着我国今后发展的顶层设计、国家治理的逻辑模式、人民群众的多元需求成为未来发展演变的必然趋势和题中之义。一方面，人民群众对于生态环境的要求越来越高，需要舒适安全的居住环境，干净有序的发展环境。另一方面，伴随着全球气候变暖和生态环境问题不断加剧等多种因素耦合下，生态文明建设面临的挑战和任务不断加大。生态危机与环境灾难导致的生态危机治理，是任何现代国家必须直面的严肃问题。改革开放以来，持续、快速的经济增长依赖的是高投入、低效率的粗放型发展模式，因而带来了环境的巨大压力和生态的明显恶化。生态治理的重要性愈发显现，成为关系社会民生的攻坚任务。

生态危机治理的根本路径就是推进国家生态治理现代化，提高治理能力的科学化水平、系统化水平、法制化水平、规范化水平。从生态危机治理的价值属性与目的属性统一分析来看，我们不难看出，生态危机治理的根本着力点就是体现为公共政策的确立、制定、监督、执行与终结。也就是说，建立健全一套完善生态危机治理体制机制至关重要。党的十八届三中全会，做出全面深化改革的重大决定，对于构建生态文明制度，变革环境保护管理体制作出了系统安排部署。党的十九届三中全会，新一轮党和国家机构改革全面展开，基于大部制思想的改革方式，更是为理顺职能职权隶属关系，优化政府职能，提升国家治理体系现代化和治理能力现代化提供了强大推动力。在这样的背景下，思量和审视生态危机治理有其重大现实意义和理论价值，加之，现实社会实践中面临的各种生态危机困境和问题，研究和探索生态危机治理问题既有必要又很紧迫。

2 生态危机治理的模式与机制

基于我国特色社会主义的政治优势和制度优势，经过建国以来70年对于环境保护与生态治理的顶层设计和制度安排，生态危机治理形成了基本的模式，即是通过执政党或者中央政府来推动的生态治理过程，这一过程强调国家在生态治理过程中的主导作用，对社会组织有着高度整合能力、对民众有着高度的动员力。根本是建立统一协调指挥管理体制机制，通过制定公共政策，通过自上而下路径实施，为生态危机治理提供了政治、组织、制度和资源的强大保障。

这种模式的优势主要体现在：第一，快速高效的国家动员。基于集中力量办大事的社会主义制度优势，保证了在危机管理中体现党的领导、政府主导、部门负责、社会协同和军队支持等具体的制度安排。这样可以在应急过程中做到既有统一领导，也有有效沟通与协调的多方协作治理，以大大提高应急的及时性、动员的有力性和救灾的有效性等，通过社会动员将社会力量整合起来。第二，高位推动的政策源流。公共政策问题确立基本路径分为问题溪流、政策溪流和政治溪流。由于政治制度的优势，加速公共政策的窗口迅速开启。政策启动后的下一步关键就是执行问题，而一项重大的生态政策往往具有生态、社会、政治、经济等方面的多属性，承载了多项任务，其成功落地取决于横向上的高位推动和各部门配套政策的出台。但由于管理体制条条块块的存在，往往会出现多部门多属性治理的“孤岛现象”。为解决这个横向的部门利益的分割和信息上的孤岛现象，在长期发展实践中，探索出建立领导小组的工作模式，来研究谋划和统一协调各部门之间的关系，确保上级政策的切实落实和深入贯彻。

生态危机治理基本轨迹为上层制定政策—中层协调关系—下层贯彻执行，这个轨迹中需要各级之间的紧密配合和无缝对接，才能确保公共政策落地生根，产生强大效能作用，这就需要建立完备的工作机制加以推动落实。从这个意义上讲，生态危机治理机制的建设带有基础性、根本性、指导性、保障性功能价值，通过健全的机制体系来规范约束各个层级、各个主体之间的权力、职责和行为，强化督促各个层面、各个主体履行其本身职责，加强各个层面、各主体之间联系、沟通与协调，促使生态危机治理的各个阶段、各个要素、各个环节形成共同强大的合力，释放其政策红利，发挥政策引导、机制保障的作用。另一方面，在实践操作中，生态危机治理中存在的困难和问题大多集中为工作方法和工作机制层面，未能做到横向联动、纵向协调，未能做到事前到事后全流程全阶段治理，未能统筹生态与政治、经济、文化、社会之间内在关联。有鉴于此，建立健全完善生态危机治理机制既有重要性又有必要性。

3 生态危机治理机制建设

3.1 监测预警机制

按照危机管理生命周期来论，对于危机管理需要从准备减缓阶段，做好基础性工作，精准识别风险隐患，分类进行风险管理，防范化解各类风险。同时，突发事件应急管理的理念也随着理论发展和实践拓展不断变化，实现了由重事后处置向重事前预防转变，由重高层政策推动向重基层实践一线转变，由政府主导管理向多元主体共同治理转变。因此，少花钱预防，而不是多花钱治疗，已经成为一种危机治理的基本理念。对于生态危机治理更需要加强预防准备工作，具体来讲就是要做好监测预警工作，建立立体完备的监测体系和科学有效的预警体系显得尤为重要。一方面，要做好生态脆弱区域、生态破坏区域、国家自然保护区、国家生态功能区以及国家生态屏障区域的常态化监测。另一方面，要构建地空海三位一体监测体系，重点针对大气、土壤、水质、气候、地质、生物多样性、外来物种等生态环境要素的定期监测。在预警方面，利用最新科学技术手段，分析监测数据，根据设定的阈值进行精准预警，关键是对基层一线和生态危机治理前沿阵地的预警可以探索简单实用的方式。

3.2 社会动员机制

人民群众是社会历史变革者，是社会财富的创造者，在治理生态环境危机方面，人民群众是不可缺少的主体之一。同时，人民群众也拥有享受优良环境的权利。基于此，生态危机治理，不仅需要政府发挥统揽全局、主导引领的作用，更要动员社会各界力量积极参与其中。比如，环保组织开展环境维权，推动环境公益诉求。环保民间组织贴近基层，能及时掌握情况，与受害群众也容易沟通。一方面，环保组织汇聚了专家、学者和普通公众，可以灵活发挥自身的优势，一方面积极传播国内外的先进生态文明观念与科学经验，同时也结合我国实践积极建言献策，参与政策研究与制定；生态脆弱区的群众，为了保卫家园、守护一方水土，几十年来几代人共同植树造林，义务护林，义务治理污染，义务保护濒危野生动物以及治理沙漠化、荒漠化等等。

3.3 协调联动机制

多元主体的治理模式已经成为生态危机治理的主导范式，如何协调政府、企业、社会、非政府组织以及公民之间的利益关系和权责关系，如何实现政府部门内部的横向与纵向之间，政府部门与群体组织之间，上下级政府之间等的联动在系统化的生态危机治理格局中占据重要地位。当前，协调联动机制的实践形态主要为建立领导小组、联席会议制度、资源共享、信息互通以及邻避区域签订共同救援相互合作战略框架协议等方式。而这些实践形态由于部门利益、职能权责、职责分工不同，在协调联动过程中存在着低效率、多阻隔、联动困难大等实际问题。因此，需要进一步加强改进的是协调联动的工作方法和机制构建，重点突出以下几个方面：一是明确共同目标和共同责任，基于同一个区域内，治理生态危机，其最终目标和价值导向是一致的，只不过是侧重面和考虑具体内容有所差别而已。二是建立稳定有效的工作机制，以地方政府的名义，由相关职能部门牵头组织实施，包括签订战略合作协议、定期组织召开联席会议、不定期开展生态危机治理应急演练、开展生态危机治理经验分享和高峰论坛等等。三是协调联动的要素内容深化拓展，囊括生态危机治理的相关要素内容，比如人力资源、物力资源、信息资源、科学技术、组织文化、管理制度等等。

3.4 信息报送机制

掌握准确可靠的信息是进行科学研判和正确决策的基本前提，生态危机治理政策制定和工具选择的逻辑思路就是信息监测-信息汇总-信息分析-信息加工-信息运用-信息反馈的循环反复过程。由此可见，在整个生态危机治理的全过程中，信息管理水平直接决定着治理质量。生态危机治理的信息报送机制要对传统危机治理信息报送机制进行优化和升级，主要体现在信息报送不是单纯的向上级单方向模式，是信息上下沟通双向流动的过程，更为突出的是在生态危机事件处置的特殊节点，不仅要做到信息及时、准确的报送，而且各个层次各个环节也要根据自身的职能权限和结合危机发展演变的趋势特点，进行果断的处置和决策，不能只报送不处置，把决策和矛盾移交给上级，这样就会造成贻误时机甚至带来重大危害和不可预计的后果。

3.5 责任追究机制

现代责任型政府首要体现为责任追究，按照事先规定好的制度规范，对标责任主体的具体责任行为，聚焦行为过程和行为结果，进而追究相关主体的政治、法律、纪律方面的责任。对于生态危机治理来说，建立严格的责任追究机制是十分有必要的。建立完善各级党委政府主要负责同志履行党政同责的生态危机治理责任机制，把生态危机治理作为保障和促进区域经济社会发展的重要工作来抓，把党委顶层设计和政府的政策推动结合起来。根据不同区域生态公益属性，进行分类经营改革，加快自然保护区管理体制机制改革，建立岗位责任制，定岗、定量、定责。构建生态治理的绩效评估和考核机制，建立奖惩制度和问责制度。调动各主体的参与意识，促使各主体及时总结经验教训，改进危机管理的手段和方案，协调各主体之间的关系，提高管理效能。

3.6 整改落实机制

一分部署，九分落实。当前，各级政府治理能力水平稳步提高，国家层面的顶层设计高屋建瓴、思想深邃，具有系统性、前瞻性、科学性、针对性。对于生态危机治理和生态文明建设在国家层面的思想理念、战略部署、政策设计、制度构建都很完备，关键在于各级各地进行贯彻落实。第一，要有健全的整改落实机构，建立专门领导小组，由党政一把手挂帅，对整改工作统一领导、统一指挥、统一协调，为整改工作提供强有力的组织保障。第二，要有健全的落实安排，分级分类分部门靠实工作责任，比如，建立“定领导、定任务、定时限、定责任，包整治、包验收、包建档的”整改落实机制。第三，要有专业智囊团队出谋划策，提供智力支持和政策建议。通过政府购买服务方式，邀请和委托相关科研院所、高等院校、专业咨询公司，开展生态危机治理方案制定、技术认证、项目评估、课题调研和专项论证，提高整改工作的科学化水平。

3.7 技术推动机制

生产力决定生产关系是历史唯物主义的基本原则，生态治理必须建立在新型科学技术之上，应当充分利用科学技术的后发优势，不断开发新能源技术，大力发展环保技术，努力创新产业技术，加快科学技术的升级换代。习近平指出，培育经济社会发展新的增长点，就必须加快推动绿色生产模式，构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业机构，大幅提高经济绿色化程度，加快绿色产业的发展。利用科学技术对生态环境状况实行全程控制和检测，通过卫星、飞机、雷达、地面和水下传感系统，建立生态环境监测体系，对于气候变化、土壤状况、空气质量、降水量、水域治理、污水处理等进行精准监测。

3.8 绿色发展机制

生态危机产生的根源是政治问题，直接表象为如何认识人类与自然的关系，如何处理经济发展与生态保护之间的关系。历史实践表明，先污染后治理、边发展边保护等实践模型都为生态环境和经济社会发展带来不可弥补的损失。基于此，在后工业发展时期，构建生态文明社会需要在经济发展动力、方式方面体现出人与自然和谐共处，经济发展和环境保护比翼齐飞。具体来说：第一，积极打造绿色生态农业，按照标准化、规模化、集约化产业发展方向，积极推行“企业+合作组织+基地+农户”的生产经营模式，构筑标准化生产管理，网络化技术服务及示范基地引领、加工企业带动、产销有机衔接的高效农业生态产业体系。第二，转变经济发展方式、调整经济结构、优化产业布局，实现由资源驱动向创新驱动转变，实现由高投入、高污染、高消耗的粗放模式向高效率、高质量、高技术的节约模式转型，淘汰落后产能和对资源过度依赖或者污染危害严重的工业产业，更新升级产品加工的技术和设备，走低碳环保发展路子。第三，生态观光旅游要在原有基础上，延伸产业链条，开发文化生态旅游产品、生态民俗产品、现代网红旅游产品，把自然的风光美与社会的文化美有机结合起来，最大限度实现生态文化旅游价值，最大限度降低对于生态环境的破坏和污染，对于一些传统生态旅游景区进行合理科学管理，实现经济效益和生态效应双赢。

4 结语

体制机制制度建设具有全局性、根本性、稳定性和持续性等优点，生态危机治理是一个系统而复杂的工作，研究探索生态危机治理模式路径以及具体策略方法，不仅需要在现有的体制框架内整合开发系统完备的机制，更需要研究开发新的治理工具，唯有如此，才能跟上其发展演变的速度以及全球视野下生态危机治理的共同性、规律性的命题。根据当前生态危机研究理论的发展趋势和研究重点，对于今后生态危机治理研究简单展望如下：一是如何寻找适合生态危机本质属性，符合其显著特点的新治理工具，无论是工商技术工具还是市场化工具还是社会化工具，都能贴近生态危机治理内在机理和客观规律，即从生态危机自身演变发展的逻辑出发，寻找正确的解决方法。二是全面依法治国作为国家治理根本战略，把生态危机治理纳入法治范畴，发挥法律法规的引导规范作用，用法律法规管理约束相关行为主体，用法律法规惩治相关主体的不正当行为。结合中国发展实际和社会实际，推动完善污染排放交易制度、环境污染征税制度、生态权益补偿交易机制等，进而解决生态危机领域的市场外部性问题。