生态型政府构建，路径怎么选？

□ 武格格

生态型政府的内涵是，追求理念、目标、法律、政策、职能、体制、机能、能力、文化等诸方面的生态化。

生态型政府秉承生态优先的价值理念，遵循生态规律与经济社会发展规律，以实现人与自然的和谐共生和可持续发展为目标，是对政治文明现代发展的呼应，是化解生态危机的迫切需要，是经济可持续发展的客观需求，也是政府治理范式变革、生态管理职能创新的应有之义。构建生态型政府，是履行政府生态责任的必然要求和重要举措。

这一概念自提出以来，受到诸多关注和研究。总结发现，国内学者多着眼于产生背景、概念内涵、理论意义和构建困境等一般性剖析，对于构建路径的研究多着眼宏观架构，较少涉及实践层面的具体流程与差异化操作。

基于文献研读总结得出，当前生态型政府构建存在主体不足、立法缺陷和内外部关系悖阻等问题。为进一步丰富构建思路的相关研究，我们试图从政民观念转变、治理主体机制完善、提高生态立法有效性三个具体方面，来探索生态型政府构建的实践路径选择，以期在普遍借鉴和操作指导意义上有所贡献。

一、确立公民生态思想和政府行政理念生态化

理念是行动的先导。生态型政府的构建，首先需要在社会范围内树立生态优先理念，并进行政府行政理念的生态化转变。

（一）加强生态公民培育

生态型政府的建立，需要激发广泛的公民认同和公民参与。只有充分调动社会公众的生态环保自觉性、参与度和创造力，培育社会公众的生态意识和治理体系认同，才能使政府生态化转型所构建起的一系列措施、政策、制度等治理体系和“新秩序”发挥良好的规制功效。政府要培育生态公民群体，使之成为生态型政府构建的坚实社会基础。

所谓生态公民，是指能够将人与自然和谐共生作为核心理念和行为目标，依法享有并能够自觉维护生态环境权利，承担生态环境义务的公民。生态公民的培养，需要居于生态治理核心主体地位的政府进行引导，以社会道德感召为主，辅以适当的立法约束，开展生态宣传和感化教育，制定相应的经济、产业、技术、教育和消费政策，建立健全公民生态管理参与机制，保障公民的环境利益表达、诉讼、监督、反馈等机制。

（二）实现行政文化的生态转型

行政文化和价值观的生态化，是构建生态型政府的基础性工作。因为行政文化是行政人员群体态度、行为趋向、思维模式和价值理念的集中反映，很大程度上决定了政府组织及其成员的具体行政行为。

行政文化的生态转型，要求政府树立生态优先的价值观念，积极完善政府生态治理功能，健全行政组织制度建设的生态规制。在社会治理中，要坚定系统、整体思维，努力寻求社会各要素的全面协调、可持续发展。部门、机构要协同配合，使治理更加有序。对于生态价值根本性、全局性、基础性特征的理解和认同，应贯穿行政的各个环节，以绿色、协调、可持续为目标，加强行政体系内部生态观念树立，健全政府生态职能履行标准和治理绩效考评机制，提高体制内外的全方位监督问责体系。

二、完善治理主体组织机制和构建社会生态善治网络

生态环境的公共物品属性，决定了政府在生态产品和服务提供中的主导性作用，也即构建生态型政府要突出强调政府的生态责任和治理主体地位。同时，作为“善于创造条件和机制让公民社会发挥积极作用”的行政范式,生态型政府还应当建立将市场与第三方纳入其中的生态善治网络，推动多元治理主体的组织机制建设，并在互动中搭建良好的合作管理关系以提高整体成效。

（一）健全政府生态治理的组织机制建设

1.提升政府环境治理组织机构的动态性，增强生态型政府的应对反馈效率。

迟缓的组织流动性，会使生态治理的社会反馈和主体信息交流受阻，对决策制定和绩效评估造成消极影响。因而需要政府建立动态组织运行模式，完善社会舆情接收和治理效果回应、评估机制，着力现实组织文化、组织结构和组织权力三方面的动态型转变，加强组织行为理念的创新性、开拓性。提高组织结构的“行列化”程度以弥合现行科层制下组织流动缺陷，加强政府相关职能部门的扁平化构建，提升纵向各层级管理部门间的沟通速率、各职能部门间的协同效度，同时构建政府与社会组织、企业、公民之间的双向互动和及时反馈，以灵活应对生态环境危机、高效发挥政府生态管理权力。

2.推动政府生态治理职能变革，厘清相关机构管理界限，现实权责配置科学化。

生态型政府的构建，应集中统一管理与适当分权辖治相结合，调整政府生态管理权责，完善生态部门职能界定，加强部门间的协调合作。建立健全生态环境协调管理、统一监管机制，实现生态权责合理统筹和相关信息共享，使组织内部得以高效有序运行。加快“责任清单”制定，厘清、理顺部门间的职能关系，扫除职能不清、源责不明等管理真空、混乱地带，并加强问责体系的落实。组建具有公信力、权威性的政府生态治理机构，制定完整、科学的生态绩效评估体系，以治理成果回应公众期待，推动生态型政府的长效深入构建。

（二）激发市场生态治理的主体参与活力

1.深化市场经济体制改革，以市场机制应对“政府失灵”，以政策引导弥合公共领域“市场失灵”。

市场机制具有效率高、资源调节迅速、产品供给质量好的固有优势，可以对生态治理中的“政府失灵”起到重要补充。全面激发市场活力、借由市场力量提高治理成效，是我国现阶段政府生态治理机制尚不成熟、不完善的正确方法选择。因此，必须深化市场经济体制改革，“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，以积极的产业、税收、经济等政策引导市场分担生态公共物品、公共服务提供，适当放宽相关领域准入门槛，减少行业壁垒，鼓励更多有能力的市场主体参与公共生态治理，利用各种渠道、方式（如：完善公私合作的PPP模式等）充分吸纳、利用市场资源，同时加强必要的监管、规制，以合理的行政干预、法律手段有效消弭生态环境外部性困局。

2.培育生态市场，着力实现生态市场与生态型政府的良性友好互动。

为全面培育生态市场并使之与政府实现良性互动，首先需要政府制定合理、科学的市场政策、产业政策，对生态市场的运行模式和运行规范进行有效统筹。政府应建立健全包括产权制度、交易许可制度、企业环境综合考评监督机制等在内的一系列市场机制，完善污染追责流程，并尽快明确排污指标配比，构建成熟的排污权交易体系，给生态市场的成长提供良好的政策土壤。其次，要重视对市场微观主体企业的生态化改造，培育生态市场的微观主体——生态企业。政府需通过产业政策引导、行政流程简化、公共服务便利、金融政策优惠等一系列方法、途径，鼓励企业在原料采集、产品生产、技术优化、管理方式等各个环节实现绿色生态转型。

（三）拓宽社会组织生态治理的作用发挥空间

多元主体的生态善治网络体系构建，离不开生态社会组织的充分参与和作用发挥。要实现政府与社会组织的良性互动，就要求居于治理核心地位的政府，将社会组织作为社会治理的一个主体来定位，积极关注其诉求，倾听其声音，消解其治理参与壁垒，以确立共同的治理目标和价值诉求为基础，建立生态型政府与生态社会组织的合作参与网络，搭建信息共享和资源互通平台，在相互信任的互动中逐步建立起相关机制和行为规范。同时，生态社会组织也应不断增强服务提供质量和抵御失信风险的能力，为组织治理作用的充分发挥争取更多施展空间。

三、建立健全环境立法和提升生态执法的有效性

我国的生态立法取得了很大进步，但在立法、执法、司法等多方面仍需不断健全和完善，以满足生态型政府构建的法制要求。

（一）确立生态立法原则，加强执法权威，做到有法可依、有法必依

对于生态立法，首要任务是确立系统思维和生态优先理念，避免发展短视，严格立法、全面立法，构建完整的生态法律体系，做到设置合理、条款公正、力度得当、权责统一，使生态治理有法可依。同时，立法也应建立起“责任清单制”与“责任追究制”并轨的制度模式，加大对执法主体生态管理权力的监督和规约。此外，生态立法要始终坚持民主原则，完善各种民主参与的保障机制，使公众的参与权利得到程序和制度的保证。

对于生态执法，一方面，要完善全国范围内的环境管理统筹机制，加大顶层设计中的督查力度，以制度化、规范化的部门协调管理、统一监督，避免由于地方保护主义、部门私利、环境管理权架空等原因而产生的执法不严、生态治理职能缺失等现象。另一方面要加强从中央到地方的环保部门垂直管理体系建设，以有效摆脱地方利益牵制，提升地方环保部门实际管理权，增强执法权威性，实现执法必严、违法必究。

（二）健全司法追责和司法救助体系建设，加强生态司法公正性

对于司法问责，必须创新顶层制度设计，建立诸如“环境公益诉讼”的法律机制，诉讼对象包括从检察机关、政府部门NGO团体、企业直至个人，而这些诉讼对象同时也均可成为诉讼主体。加强问责力度，预防现有考评机制下司法机关受利益相关方影响出现不当判决。

对于司法救助，应当树立生态优先和保障环境污染弱势群体利益的救助观念，并加强救助手段的丰富和升级，给予受济人群多方关怀，优化救济流程，提高司法救济的可实践性，对受济者进行长效救济，切实保证司法救济发挥应有之用。

综上所述，生态型政府的构建路径应从理念、机制、法律三方面着眼，完成社会范围内的生态观念转变，建立高效有序的主体治理机制、形成多方参与的生态善治网络，同时以健全的生态立法、严格的生态执法以及完善的生态司法保障生态治理体系的协调运转。而任何路径的选择，都应遵循科学的发展规律和现实的实践状况。