我国污染物排放总量控制制度改革方向探析

涂斌 任冰

（宣城市生态环境局 安徽宣城 241000）

1 国内污染物总量控制现状

我国“十三五”生态环境保护规划（国发〔2016〕65号）中明确指出了当前污染物总量控制要求，其中主要污染物排放总量控制减少的有化学需氧量（COD）、氨氮、二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx），实行区域性污染物排放总量减少的有重点地区重点行业挥发性有机物、重点地区总氮、重点地区总磷。

1.1 控制指标不合理

国务院及各地明确将污染物总量指标作为环评审批的前置，但是就全国各地实际落实情况而言，仍然存在对上级污染物总量控制精神领会偏差，在实际操作中指标及方法也存在差异。

我国当前污染物总量控制是施行层层分解目标的方式，国家级污染物排放总量控制指标分配各省（市、区），各省（市、区）再分配给各环境单元（实际上大部分是以地、市、州为环境单元），再分配到各排污单位。按照行政区域划分污染物排放总量其优点固然是能够提高行政效率、充分利用现有数据，而其缺点也是显而易见的：不能够全面了解污染物对环境社会的危害，不能协调经济发展与污染物总量控制，即各地的目标实际上是不准确的。

在各地实际操作中，部分地区对日常生活产生的污染物总量预留较少，将指标过分向工业企业倾斜；部分地区对辖区企业总量指标不落实到户；部分地区对是否为电力二氧化硫指标没有明确区分；还有的地区随意调整已经下达的指标，截长补短确保地区总量不超标准。

1.2 行政执法力度弱

随着2015年新环保法正式落地，我国当前已经形成了较为完善的环境保护体系，例如针对水、大气的专门法律法规都有着有关污染物排放总量控制的明确条款。然而，实现总量控制其关键从来不是法律体系是否完备健全，其症结在于执法是否严格。长期以来环境执法都是薄弱环节，有法不依、执法不严是各地常态，目前，各地在落实相关法律法规中主要问题是执行力度不强体现在以下几个方面：

一是对地方政府污染物总量控制中的责任尚未建立完善的问责体系，“属地原则”滥用，上级环保主管部门的环境保护职责过分下放给下级政府，导致上级环保主管部门权力大、责任小，下级权力小、责任大，尤其对没有行政执法权、缺乏技术手段、人员经费严重不足的基层政府而言，更难以胜任职责。

二是随着一些地区经济发展放缓，在招商引资和产业发展过程中没有严格执行污染物总量控制，一些地区甚至为了完成经济指标，通过向环保部门施压通过环评、颠倒行政审批手续等手段，为高排放工程落地开绿灯，甚至有些地区存在地方政府干预环保执法、包庇违法行为的情况。

三是一些地区尤其是县级以下环境执法部门，行政执法受人情世故影响较大，导致执法不坚决、程序不规范，基层环境执法部门与偏远地区普遍存在执法队伍老化、专业素质欠缺的现象。

1.3 技术手段不先进

与当前的经济社会发展情况相比，国内污染物总量控制技术手段仍然发展缓慢，其原因可以归结为两点：一是人员和资本投入不足，二是污染物监测本身的复杂性。

在环保资本投入上，国内大型的环保企业市值普遍不高，中小民营企业遍地开花，但都不能形成大的规模，甚至有许多企业都是近乎零成本的皮包公司。而从人力资源方面来说，环保相关专业长期就业形势不佳，薪酬待遇普遍偏低，一些环保类专业毕业生不倾向于本专业就业，跨行跳槽现象也较为严重。这些都是导致技术手段不高的客观原因。

污染物监测本身也具有复杂性，以大气污染为例，环保部针对大气污染物已经出台了“源解析”相关标准，各地区根据相关标准进行污染物检测，并列出相应的清单，但是由于各地区气候、地理等方面的差异，实际操作中常难以统一标准。如我国华北、华东地区导致雾霾的主要是PM2.5、PM10，而华南地区除此之外O3也是主要的污染物。从技术手段上来说，控制PM2.5、PM10污染只需严控化石燃料使用即可，但找到化石燃料的替代品并大量推广仍然存在技术上的短板；而O3主要来源VOC由于来源广泛、无组织排放等原因，现有的技术手段难以根治。

1.4 市场化程度低

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确了“环境污染第三方治理”“发展环保市场、推行节能量、碳排放量权、排污权、水权交易制度”的污染物总量控制理念，但是实际操作中却推行缓慢。

当前国内环保技术相关产业发展仍然无法满足环境治理、环境保护相关需求，环保产业尽管企业数量众多，然而多以民营的小微企业为主，环保市场虚假繁荣。以A股上市的环境保护企业2018年年中业绩为例，净利润过亿元的企业仅有盈峰环境、聚光科技2家。上市企业利润不高其原因主要是由于污染物总量控制的市场化程度较低，许多企业没有对第三方治理的需求。这一方面是由于长期以来形成的环境保护“谁污染、谁治理”的模式一时难以转变，环保设施长期以来是企业的必备设施，也是项目落地的前提条件，而实际情况是企业为了尽可能的节省成本，往往低标准的建设环保设施，在生产经营中环保设施也常常是应付检查的作用。另一方面，企业自身的环保设施往往由于专业技术人员和管理人员的缺乏而难以有效维护，对企业和地方污染物总量控制带来了巨大的经济压力。此外，政府仍然对环保市场具有垄断地位，尽管随着行政体制改革的推进，环境监测、环境咨询等事业单位已经完全企业化运作，但是由于其过去长期与政府机关的密切联系，仍然占有大部分环保市场，新兴的、具有活力的环保企业面临的竞争形势严峻。

在排污权交易市场中，也存在市场机制建设方面的短板。一是排污权交易市场供不应求，在此背景下，卖方市场决定了其交易价格长期保持高位，例如某些省份对排污权的定价基准是上期最高价格，这就导致难以实现供需关系的健康稳定发展。二是企业在排污权交易中缺乏自主权，在该类交易中普遍是储备中心和中介唱主角，供求双方无法决定同谁进行交易，也没有相关法规对排污权的权属性质作出界定。

1.5 各主体缺乏协作

污染物总量控制被当做环保部门的专职，缺乏各地区、各部门的统一部署安排，而由于污染物的流动性，尤其是大气与水环境的流动性，在污染物总量控制过程中不可避免的跨地区、跨部门、跨行业，单纯的依靠环保部门或某一方无法实现区域污染物总量控制。

现实中，在污染物总量控制过程中，各地区、各部门、各行业对污染物总量控制缺乏必要的沟通交流，导致污染物总量控制在指标分配、污染物监测、行政执法等方面存在冲突，影响了污染物总量控制的实施。此外，公众对污染物总量控制的参与度不高，环境投诉监测难、取证难、处理难，影响了公众参与积极性，国内环境公诉人制度也尚未健全，环境污染起诉也较为困难。

2 国外污染物总量控制经验

欧美、日本等发达国家由于工业经济起步较早，在污染物总量控制上的经验也较为丰富，也普遍建立起了制度化的控制措施，值得借鉴参考。

2.1 美国污染物总量

作为20世纪以来经济最发达的国家，美国最先制定污染物总量控制相关制度，早在1972年，全美已经开始实施水污染物排放许可证制度。美国在污染物总量控制中采用BU法和ELGS法，主要针对工业企业，以工业行业数据为基础统计分析得出排放限值。1983年，美国出台法案，结合不同时期段水体环境特点，充分考虑环境承载能力，制定了季节总量控制的水污染物排放总量控制制度[1]。美国还建立了RGGI制度，将污染物总量控制和交易与跨区域环境治理结合起来[2]。

美国在污染物总量控制的实施过程中，重点关注了环境自净能力和承载能力，并注重行业数据的挖掘，提高污染物总量控制指标分配的针对性。

2.2 日本污染物总量控制

日本污染物控制研究起步较早，1969年即已经提出了相关观点，并着手落实，该国1971年开始研究水污染物控制，1973年针对经济最发达的濑户内海经济圈出台了以COD为控制指标的水污染物总量控制办法，并建立了排污许可证制度，并将该项制度实施地区扩大到东京湾和伊始湾两个水域[3]。

日本对污染物总量控制实施重点关注经济发达区域，濑户内海周边有神户、大阪等工业城市，东京湾有东京都市区，伊始湾有名古屋等大城市，这些地区在均为工业发达、人口众多的地区，也是排污量较大的区域。

2.3 欧洲污染物总量控制

欧洲地区污染物总量控制研究较早，且重点关注大气领域，这与欧洲地区的酸雨、光雾较多有关。欧盟1979年签署了大气污染远程跨界公约，建立了区域内联动的污染物总量控制体制，2001年欧盟又出台了国家排放上限指令，对二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机化合物、氨氮等采取总量控制措施并将指标分解到各成员。在水污染方面，则重点关注工业经济发达的莱茵河流域[4]。

欧盟作为一个国家联盟组织，由于各成员国之间的分歧，在污染物总量控制实施上存在天然不足，但是由于欧盟各国经济、社会联系紧密，欧盟巧妙的将经济发展与污染物总量控制结合起来，形成了合理的控制分解方案，在环境治理中起到了显著的效果。

2.4 国际排污权交易

1987年《蒙特利尔议定书》首次提出了污染物排放量交易，1992年《气候变化公约》规定发达国家可从发展中国家购买碳排放量；1997年《气候变化框架公约》提出了发展中国家可出售吸收二氧化碳的“环境服务”；1998年减少温室气体证券在芝加哥上市；日本几家能源巨头则成立了以购买排放权为使命的民间组织[5]。

国际上普遍形成了发达国家和地区向发展中国家购买污染物排放量的模式，在污染物总量控制的前提下发展中国家和地区获得资金支持，而发达国家也能够实现经济发展。

3 我国污染物总量控制制度改革方向

在借鉴美国、日本、欧盟的经验的同时，结合当前我国的制度制定和实施缺陷，不难发现污染物总量控制应当朝着目标合理、严格执法、提高技术、完善市场、协调联动的方向来制定实施相关制度。

3.1 合理分配指标

根据各地区实际探索建立容量、目标、行业三方结合的污染物总量控制指标体系。首先从环境质量要求出发推定各类区域污染物的环境最大承载量，然后按照各地区的产业构成、污染物类型、气候地理等差异，以环境最大承载量为基础进行可行性验证，制定切实可操作的总量控制目标，实现排放限制、环境达标、资源合理利用。

在国家和各地对所辖区域的污染物总量控制指标制定上，结合按贡献率削减排放量、费用最小分配、分区加权分配等方法，不拘泥于行政区域的划分，按照同流域、同水系、同气候等原则，将紧密联系的区域作为污染物总量控制单元。

3.2 加强环境执法

加强环境执法首先要配齐执法力量，从经费保障、人员配备、设备购置、业务培训等方面不断加强执法队伍建设，要从行政上赋予环境执法队伍行政执法权，明确各地环境执法部门机构规模、人员编制、权力清单，适应各地区环境行政执法需求，尤其是重视基层环境执法力量建设，在重点区域要将执法力量下放到乡镇街道，解决好统一监管这一难题，不能一味的将压力交给环保部门和基层政府，除了党委政府落实“党政同责”外，要列出各部门权力清单，实现权责对等；与此同时，要建立容错机制，避免执法部门无故被问责的现象，追责问责只关注对企业污染物排放行政执法、行政处罚、行政监管是否到位。其次是要提高业务素质，严格依照《环境保护法》等法律法规，敢于运用法律赋予的一切手段如行政拘留、限产停产等方式开展执法行动，坚决杜绝以罚代管，严格控制污染物排放总量。

对排污企业，必须要压实企业责任，当前我国经济发达地区产业门类丰富、各类企业众多，单纯的依靠传统的行政执法手段已经难以实现污染物排放控制的全覆盖，要建立健全污染物信息化监管平台，全程监管污染物产生、转移、处理等信息，提高行政执法效率。

3.3 加强技术力量

在政府层面，要以环境保护与节能减排为出发点，以政策法规为基础，以改变生产生活方式为目标，以推广新能源、新技术为手段，淘汰落后产能、优化能源结构，加大对环境友好产业和环境保护行业的扶持力度。例如国家层面对新能源汽车购置税的优惠补贴，对光伏发电企业的财政补贴等，都起到了积极的引导作用。在此基础上，要通过减免税收、政策补贴等方式加大对第三方环境检测、环境咨询服务等企业的支持。

从企业层面来看，要从减少成本支出出发，避免不必要的环保设施减少和环保投入，将资金投入到环保市场中，由第三方进行污染物治理工作，形成行业资本的积聚效应，实现资金流向的合理化，为技术手段的提高奠定资本基础。

从其他方面来说，要在环保行业建立以校企联动的就业模式，打造稳定的高素质的专业人才队伍。加强污染防治实用技术的椎广，标准制定要结合技术手段，加快研发设备齐全、技术成熟、经济节约的监测标准，形成完备的污染物监测技术体系。

3.4 完善市场机制

完善市场机制，最主要是积极发挥市场主导作用，让企业成为市场的主导力量，而政府在污染物总量控制中主要是宏观调控，不干预具体的市场行为，完善招投标制度，有效破除行政体制改革后原环境类事业单位对市场的垄断，积极引导民间资本进入环保市场，促进环保市场健康发展。与此同时，要大力推进环境咨询制度和第三方治理制度，排污企业承担经济责任，由环保管家提供污染物总量控制的相关有偿服务，实现污染集中治理，切实减轻企业负担，提高企业污染物总量控制的积极性，带动环境服务业和环保技术的发展进步。要积极探索建立以供求关系为基础的污染物排放交易市场，东部高能耗、高排放地区向西部低能耗、低排放地区购买指标，拉动中西部地区经济发展。

3.5 建立联动体系

对跨地区、混合型污染物，必须建立地区联动、部门协调、行业协作的污染物总量控制体系。要更新污染物总量控制观念，从总量控制和局地控制上升到环境风险防控和区域控制，明确各方责任，加强沟通交流。同时，要增强污染物总量控制针对性，结合区域地理、气候环境和历史污染数据深入研究区域性污染物流动特征、污染特征，做好控制预案。此外，要建立联合执法体系，加强区域环境污染物总量控制，建立以水域、流域、气候区等为基础的多地区、多部门联合行政执法队伍，强化排污风险点监管。

结语

随着国民经济发展，环境保护日益凸显其重大意义，污染物总量控制作为从源头上减少环境污染物的措施，其重要性显而易见，在当前经济社会发展阶段，国内在这方面主要的问题可以归结为：目标不明确、法规执行力弱、技术手段不高、市场化程度低以及控制主体缺乏协作，以此出发，紧密结合中国国情和各地实际，借鉴国外先进经验，从控制目标、环境执法、技术手段、市场机制、联动协作等方面入手，充分调动各相关主体、各种资本、各类资源，实现我国污染物排放总量控制制度的不断发展、不断完善。