生态经济经营的结构和运行机制

李军洋 郝吉明

我们在梳理和总结目前实现经济与生态环境的和谐、可持续发展、构建绿色金融体系等相关文献的基础上，认为可以借鉴“生态银行”等概念，以习近平总书记“绿水青山就是金山银山”理念作为生态经济经营的指导思想，将生态资源转化为生态产品，通过生态经济经营这种创新的高质量发展模式，发挥其生态自然无形价值的竞争力，转化为刺激经济投资引导作用和杠杆功效，构建起生态自然价值、社会价值以及各级政府对国家生态资源的安全保障“三位一体”的经济价值效应，采取分散吸引社会化投资，集中经营模式，通过生态资源的资产化、生态资产的资本化、生态资本的产品化、生态产品的市场化、生态投资价值的指数化过程，使其发挥合理效用，促进区域经济提升、生态环境保护与社会发展相互协调。

一、 借鉴“生态银行”理念

目前，国际上已开展了生态资源系统保值增值的相关研究工作，提出了许多很值得借鉴的想法和思路，比如生态银行的理念和缓解银行的理念[注]The White House Council on Environmental Quality.Conserving America’s Wetlands 2007: Three Years of Progress Implementing the President Goal.2007,(4)1-4;Ryan C.Fleming.Americas Wetlands: A Policy Analysis of Mitigation Banking in the United States.National Society of Professional Engineers,2005:16-31;沈洪涛等：《湿地缓解银行——美国湿地保护的制度创新》，载《环境保护》，2008(12);张立：《美国补偿湿地及湿地补偿银行的机制与现状》，载《湿地科学与管理》,2008(4)。,对绿色金融理论与实践也做了许多探索。

生态银行概念已经存在几十年。一般意义上的生态银行是指“以促进生物和生态事业发展为目的而经营信贷业务的银行，是把筹集的资金投入到其他领域使之增值，然后再投入到生态建设领域作为保障”,其实质在于该银行主要经营自然和环境保护信贷业务，故又称为绿色银行。1974年，德国法兰克福成立了世界上第一家政策性环保银行并命名为“生态银行”，专门负责为一般银行不愿接受的环境项目提供优惠贷款。目前国际上已设立的绿色银行主要包括英国绿色投资银行、澳大利亚清洁能源金融公司、美国康涅狄格州绿色银行等。

还有一种模式叫作“自然资本投资生态银行”。自然资本投资生态银行建立在自然资本和 IR方法论、生态文明大数据三者的基础之上。以生态文明大数据为金融基础设施，为经济体系提供一个面向未来的引擎，从投资的角度来管理和利用自然资本，承担起引导社会资本进入自然资本的使用、维护和恢复过程的责任，对生态系统和商业系统都将起到提升作用，其实质也是将银行的资本投资于生态资源、环保等领域。

上述两种“生态银行”的理念实质还是传统银行业务范畴，只是将业务局限于绿色、清洁、环保和生态等领域的信贷方面，而不投资于其他领域。

缓解银行(Mitigation Bank)，也称缓释银行、补偿银行，属于生态补偿银行的一种。

在美国，1972年，美国首次为保护湿地、溪流和其他水域立法，这就是著名的联邦控制水污染法(Clean Water Act)。美国《清洁水法》第404条规定，除非有美国陆军工程兵团(USACE)或州政府根据《清洁水法》第404条的授权签发许可，禁止对湿地、溪流和美国的其他水体进行疏浚物质的排放或填埋活动。然而传统的由湿地被许可人自行补偿的方式成功率并不高，甚至引起了湿地的退化和破碎化，而缓解银行制度则可以很好地克服这些弊端。为了进一步帮助完善“404许可”的申请过程，19世纪80年代，美国环保局制定了实质性的环境评价标准。“404许可”的申请并不是一个简单的程序，它涉及建立一种保护湿地的法定的赔偿机制。完成整个“404许可”程序在美国陆军工程兵团和有关州环保局的监测下进行，获得“404许可”而再建、恢复的湿地与水域，被称为“补偿湿地”。其目的就是用再建的新湿地作为对人为破坏湿地的赔偿，用人工湿地来替代天然湿地在蓄洪、水质保护、鱼类和野生动物栖息地和地下水补给方面的功能。

涉及湿地管理的美国联邦机构主要有美国环境保护局(EPA)，美国陆军工程兵团、自然资源保护局(NRCS)和环境质量委员会(CEQ)等。“补偿湿地”实行的也是以第三方形式进行的补偿机制，就是说有补偿责任的当事者并不是直接向美国陆军工程兵团或州的环保局实施补偿，而是通过某一“第404条”许可证的持有者实施补偿。而此持证者的机构或公司，将负责设计、施工、监测、生态演替，并长期保护湿地。

美国现有多种类型的缓解银行，如涉及湿地保护、水源地保护、珍稀野生动植物保护的缓解银行。湿地保护的缓解银行是指政府、个人、政府与私人的联合或者非营利组织等实体在得到许可的情况下，事先在一定的地域上对新建或者修复的湿地，特别是保护现有湿地或者强化湿地的某些特殊功能，并且储备这些新建、修复、保育或者强化的湿地，再通过信贷方式将储备湿地以合理的市场价格出售给那些不可避免将会造成湿地损失的湿地开发者，并从中获取利益，因与金融机构中的银行运作模式相似而得名。

二、“生态经济经营”：概念、结构、机制

在借鉴生态银行和缓解银行等概念的基础上，我们提出 “生态经济经营”的理念。

(一)“生态经济经营”概念

生态经济经营是将可进行经济开发的或保护性开发的生态资源(即具有经济价值的生态资源，具有不可分割性特征)，经过某种量化方式转变成定量的生态资产(从生态资源变为生态资产，具有可分割性特征)，再将生态资产通过产权转让或以租代售等形式进行收储(通过相关形式的经营组织形式)，再通过相应的机制将资产转化成生态资本(放贷，具有可分割性特征)，最终实现生态资源保值增值的一整套措施体系和模式。

简言之，生态经济经营就是将生态资源通过一定的体制机制转变成资产和资本(生态资源资本化过程，相当于盘活“固定资产”)、实现保值增值的一整套措施体系和模式。

传统生态银行的模式是“存款—银行—放贷给具体生态产业”，是生态资本到生态资产的正向单向运行模式；而我们提出的生态经济经营的新发展模式是“实体生态资源—量化生态资源—生态资本—实体生态资源”，形成双向生态资本循环的发展模式。

生态资本投资机理体现为：将生态资源通过产权的界定、资产化形成生态资本，由投资主体对生态资产进行投资，使其产品化形成生态产品，生态产品又由一定的生态投资模式形成生态收益，最终通过生态补偿等制度，保证生态资源的非减性。生态资本收益应实现共享。

针对可进行经济开发的或保护性开发的生态资源，通过评估—收储(产权转让或以租代售)—放贷，产权、投资权、运营权三权分立，风险共担。策略为集中经营，分散投资；从生态资源供给现状出发，改革创新“生态经济”链条式发展模式；推动实现从生产端生态资源要素转化为市场价值的措施和办法，使消费成为实现投资转化生态生产力的途径，构建消费端生态信用币转化为货币，成为投资的来源回流。

(二)生态经济经营的结构

企业生态环境与金融生态环境如图1所示：

图1 企业生态环境与金融生态环境

生态经济经营的核心在于两个闭环发展模式：

第一个双向闭环在于将具有不可分割性的生态资源转变成具有可分割性的生态资产，再转变成生态资本，生态产品从具有经济价值转变成具有投资和消费价值；反过来，生态产品(资本)的投资价值或消费价值来源于生态资源的保值增值的内在价值。生态经济经营在其中起着关键性的作用。

第二个双向闭环在于社会资本各方参与其中，形成产权交易市场，能够使生态资源、生态资产以及生态资本在各自领域形成一二级市场，各社会主体可以在各市场既可以是以产权人的身份出现，也可以是投资人或股东或服务提供商身份出现，角色可以相互转化和退出，共同促进生态资源(生态资本)一二级市场的发展。

生态资源产权界定能够实现生态资源优化配置，合理有效地利用生态资源。生态资源具有稀缺性，相对于无产权或产权不明晰而言，界定产权意味着各主体对于生态资源所拥有的权利，这本身就是一种资源的配置过程。随着工业化和城市化进程的加快，生态资源浪费现象严重，这跟产权不明晰有很大关系；国家法律规定国家拥有大部分生态资源的所有权，因此在实际操作过程中，人们合理有效利用资源意识不强，生态资源破坏严重，因此造成了生态资源的极大浪费。生态产权界定将各类生态资源分配到各主体、各地区之中，相对于无产权而言，根据科斯定理，这能更好地合理利用生态资源，提高经济效率。要明确生态资源资产的全民所有制性质，防止在生态经济经营过程中出现国有资产的流失和贬值等问题。

生态资源产权的界定是生态资源向生态资产和生态资本转化的前提和必要条件。生态资源产权的所有者对其所享有的生态资源产权意味着主体能够处置其产权，同时所有者能从生态资源的产权中获取相应的利益，因此，所有者行为具有利益激励，有效的利益激励能够充分地调动主体的积极性，使其行为的利益与其活动的数量和质量达到一致，从而有利于生态资源的保值增值。

只要明确界定生态资源的产权，就能够通过市场化的方式来配置生态资源，使得生态资源的配置效率更高。生态资源是稀缺资源，从长期来看是能够保值和增值的资源。通过项目投资和资金募集，由政府引导，建立生态经济运营平台，进行托底，实现生态资源向生态资产和生态资本转化，投资权可以转让，以政府和专业机构的信誉背书，体现为一种“生态信用”。

不同类型的生态资源，其实现资本转换的途径也各不相同。同时，由于生态资源向资本的物态转换，不单单是由物与物的形态转变，而是一种质的转变。这种转变既有资源的物态变化，更蕴涵着价值的增值。因此，它是一个复杂的系统过程。在市场经济条件下，要完成这一复杂系统过程必须凭借的运作平台就是市场本身。

生态资本投资的价值构成包括生态价值、经济价值和社会价值。生态资本投资价值的实现过程包括：(1)价值创造过程：生态资源的资产化。(2)价值增值过程：生态资产的资本化。(3)价值转换过程：生态资本的产品化。(4)价值实现过程：生态产品的市场化。

生态产品需要在市场上出售，以交换价值即价格的形式实现其货币价值。生态市场是生态资本价值最终得以实现的载体，包括生态投资市场、生态技术市场、生态资本市场，分别对应于生态资本积累、生态资本投放和生态资本扩张。由于生态资本是“天然”的资本，生态市场的运行除受经济规律支配外，还要遵循生态规律。

要完成生态资源的资本转换，因资源种类及属性的不同，其可操作途径也是多种多样的。概括起来，主要有以下几种途径：

第一，项目开发转换模式。指通过对区域生态资源的遴选、分类、整合与包装，在科学规划的基础上，推出区域生态资源中的品牌项目或经典特色项目进行市场化运作经营，以实现特色资源的资本转换和价值增值。这种模式中惯用的手段是项目招商(引资)、产权置换、承包经营和租赁经营等，其核心内容是以资源的产权来完成对资本的置换。

第二，生态资源的产品开发转换模式。顾名思义，这种模式是指对典型性特色生态资源进行直接的产品开发来完成资本转换。这种开发转换模式特别适合于经济发达区域和独具特色的生态资源，但它要求具备一定数量的原始启动资金和成熟、稳定的市场空间。

第三，运营商开发转换模式。指生态资源的资本转换通过委托或承包方式来进行，即由资本运营或区域的发展商来进行生态资源开发的资本转换模式。

生态资本是生态经济时代的产物，是绿色投资的价值载体，是提高生态资源利用率、获取绿色财富的源泉。

关于生态经济经营的交易平台设计，一定情况下，生态资源可以通过资本属性的改善，参与到生态资本产品交易过程当中，因此金融市场的建立和完善对生态资源的管理起到至关重要的作用。生态资源金融市场的成熟程度决定了生态资源资本化效率，资本工具的应用是生态资源资本化的关键。

建立较为完善的金融市场体系，涉及几个问题：第一，要求金融市场履行其该有的责任，这一责任包括价格发现、资源优化配置、调整经济结构、促进现代企业制度的建立、有利于投资者财富积累等各项作用。第二，要建立多层次的金融市场体系，在生态资源投资开发、产权交易转让、治污环保等不同阶段，不同投资者都能够找到适合自己资本需求的金融市场。第三，要充分开发并利用有效的金融工具，达到合理配置生态资源、确定合理各类生态资产的价格和价值的目的。

我们提出的生态经济经营就是生态资源向生态资本转化的载体，通过生态经济经营这一载体，促进生态资源的价格发现、生态资源优化配置、生态资源投资开发、产权交易转让等功能的实现。例如生态资源投资开发、治污环保板块可以使用生态经济经营的方式筹资运营，生态资源产权交易转让适合用生态经济经营、期权和期货的方式运营。

经过对上述生态资源的种类、数量与价值量信息的全面量化之后，需要对参与交易的生态资源进行匹配，设计出相应的生态经济经营以及相关生态产品，并将这些生态产品置于交易平台上进行交易。

生态经济经营主要针对生态资源的权利转让而设计，分为三层架构：第一层为政策层面(引导措施)；第二层为市场层面(商业模型)；第三层为实施层面(操作指南)。通过相关机制的设计，可以将生态资源的持有人(产权)、社会资本投资人(投资权)以及量化后的资本运作(经营权和管理权)分离出来，享有各自的经营权及收益权，可以用该方式进行有针对性的生态资源权利交易，当然也可以在该方式的基础上采用招投标形式进行交易。

投资者也是消费者，消费者也是产权者、租赁者；经营者就是服务商，服务商就是生态银行的贷方。贷方贷出的生态资产包括：经营权+投资者/消费者/需求数据。生态资源储值的增长红利体现为分享者、拥有者、传播者、社会价值提升者，等等。运用生态经济经营这种方式的目标是确保生态资源权利的交易过程能顺利进行，以维护生态资源交易各方的利益。

在开发运营生态资产时，对生态资产的投资已经实现了，经招投标进入的经营者只需要以专业模式实现对生态资产的保值增值过程，兑现保本经营，增值经营按收益和生态货币投资者(即现实中的投资方)比例分成。

(三)生态经济经营的相关机制

生态资源的产权持有人或者是资源的租赁人相当于“生态经济经营的借方”，将资产或资本借给生态银行(产权与运营权、管理权的分立)，同时产权持有人也是生态资源消费者。生态资源资本化后，通过集中经营的方式掌握在生态经济经营者手里，生态经济经营的经营者也是综合资源提供商和服务商，相当于“生态经济经营的贷方”。而借贷的产品就是经过资本化处理过具有可分割性的生态产品。

生态经济银行模式如图2：

图2 生态经济银行模式

通过从生态资源转变成生态资本(资产)，对生态资源交易基本信息的统计及公布(量化处理)，并通过“生态经济经营”这一功能模式有针对性地设计生态产品，确保交易信息共享，给参与交易者提供全面可靠的数据分析。

在此基础上设计生态资源交易功能，构建以生态资源资产为主的有效的产权交易平台，着重针对性的设计生态资源资产的产权交易市场、交易规则、交易监管和信息披露等相关机制，使得交易者在公平、透明、公正、便利的交易平台上实现生态资源投资、保值、增值与退出功能。同时，建立产权和经营权、管理权分离的机制；鼓励生态资源领域的企业，将所属的未被污染自然环境及区位优势突出的生态资源等所有权，根据地形及产权面积进行划分，引入投资业主分别持有，享有各自的经营权及收益权。由原先的产权所有者重建专业化、标准化的经营管理体制，以生态经济循环建设的新模式，集中管理、集中服务、集中收益，提供一对一订制服务体系，以“共建共享”的新经济发展模式，保障产权人的保底利息与增值分享的权益，构建生态资源与资产的产品式投资储值、增值交易机制；适用投资进入与消费兑现的规则，保障资金进入退出机制，保障生态利益与投资业主利益、企业利益共赢最大化，实现社会资本进入生态经济基地建设，盘活生态资源资产，从资源向资产再向资本转化，实现“新经济”链条式发展，促进从投资向消费转变，使消费生态产品成为真正的生产力，从而实现“绿水青山”转变成“金山银山”。

上面已经说明从生态资源到生态资产再到资本的循环链条，中间为了实现从生态资源到生态资本的量化过程，其核心在于在每个生态区域，我们借鉴布雷顿森林体系(与美元挂钩)的相关概念，构建生态经济经营体系：

第一，作为“央行”模式的虚拟生态经济经营实体平台，可以以发行模式建立“生态投资价值指数” (形象地称为“生态货币”)。

第二，生态货币与基础资产——生态资源挂钩，通过生态资源的量化价值与生态货币通过某种方式关联形成“基础汇率”。

第三，将各类生态资产量化后得到不同类型生态资产的价值，通过某种计量模式形成不同资产的绿色指数，再将不同指数与生态货币挂钩，形成“生态货币汇率”，共同形成生态资源—资产—资本的“生态汇率体系”。由于各类生态资产的价值不同，导致其生态货币汇率也不同，就有了交易的性质。

第四，构建生态资产的产品体系和交易机制，包括交易场所、交易主体、交易规则、交易进入退出机制，实现生态资产的投资交易的一二级市场。投资不同的份额，可以转让和交易，产生溢价收入，也可以通过交易平台回购。

第五，构建生态资本的金融市场，设计多元化的金融产品(包括资本证券化)，形成多层次的交易体系，实现生态资本的投资交易的一二级市场。

以上构建了生态经济经营体系、多层次多元化的生态产品交易体系和相应的一二级市场，从而实现了不具备分割性质的生态资源转化为具有可分割性的量化的生态资本的可行性市场体系；通过专业运作，把长期投资价值短期变现。生态经济经营体系如图3所示。

图3 生态经济经营体系

如同布雷顿森林体系与美元挂钩，生态经济经营与生态货币挂钩。通过资金募集、投资权转让，可以产生溢价收入，通过第三方评估价值，由专业机构运作，通过交易平台回购，把长期价值短期变现。把稀缺的生态资源，由政府引导、平台托底，由生态信用担保、信誉背书，可交易，可转让，可增值，实现多方利益共享、风险共担，实现有序的运转。

对于生态资源丰富而经济发展水平较低的地区，要通过生态资本投资，不断把生态资源资本化，把生态优势转化为经济优势，并把经济活动所得的收益用于生态系统保护、修复和补偿，实现生态资本化与资本生态化的良性互动，增加生态资本存量，促进生态效益和经济效益的统一。这一过程包括生态系统的资产化、生态资产的价值化、生态价值的要素化、生态要素的资本化、资本的生态化等步骤。[注]参见杨珣、曲聪睿、邓远建：《生态治理背景下生态资本投资研究》，载张卫国、于法稳主编：《全球生态治理与生态经济研究》，236-237页，北京，中国社会科学出版社，2016。

三、生态经济运营保障及政策建议

为使生态经济顺利运营，需要法律保障和组织保障等，要采取切实可行的措施。

(一)法律保障措施

为了确保生态资源顺利实现资本化，往往需要制定相应的法律制度。

建立健全绿色金融法律法规体系。如完善绿色信贷等业务实施细则，强制企业进行环境信息披露，让绿色金融有法可依。

必须确保生态资源民事法律制度的完善，这是调整平等利益攸关方(产权持有人、投资人、租赁者、运营商等)之间就生态资源的权属和使用收益而制定的法律制度，具体包括生态资源的所有权制度、他物权制度和债权制度。

建立环境保护与绿色金融的相互融合、相互协调机制，实现生态环境部门与金融机构之间信息共享，确保绿色金融业务规范有序发展。

(二)组织保障措施

由于生态资源属于国有资源，在其实现资本化运营的过程中，必须由政府牵头，再组织相关部门参与进来。这些参与部门主要包含三个方面：

(1)政府部门。政府作为全体公民的代表，将对生态产品履行管理、开发、利用和分配的权利。政府对生态经济经营平台要给予一定的政策扶持，出台积极的财政补贴、税收减免等优惠政策，激发金融机构和企业投资绿色产业的热情和动力。生态资源管理部门是生态资源资本化的一个基础部门。没有良好的生态资源管理，通常无法进行下一步的资本化。因此，只有确保该部门对生态资源的良好管理，才能使生态资源的资本化顺利进行。政府部门要遵循绿色发展理念，支持有利于绿色发展的绿色金融创新。

(2)运营商。由于生态资源涉及资源种类多、流域范围广，其资本化运营属于大型项目，通常需要相应的企业作为运营商来承担运营工作。根据资本化运营实现的模式不同，通常情况下运营商既可能是国有企业也可能是私营企业，不过这些企业应该是规模较大、管理体系健全的现代企业。

(3)金融机构。在生态资源进行资本化运营的过程中，运营商可以通过与商业银行、资产评估机构、证券公司、信托投资公司等金融机构合作，借助这些金融机构已经在金融市场上形成的影响力，设计并发行有关生态资产金融工具，以快速实现生态资源的资本化运营。通过金融部门创新，实践绿色信贷、绿色债券、绿色基金、绿色保险等，健全绿色金融的实行机制和评价制度。

健全生态资本投资机制，需要采取有效措施保障生态资本投资的各个环节：一是明晰生态资源的产权；二是保障投资主体利益；三是拓宽投资模式。通过这些策略，促进生态资源实现三重转变，即经济增长目标从追求最大化GDP转变到可持续发展；从单纯追求物质量的增加转变为物质生产与生态环境建设并行；从单纯提供有形产品转变为同时提供产品和生态服务。

(三)政策建议

第一，设立生态经济经营引导基金。建议设立生态经济经营发展引导基金，建立生态资源资本化交易担保机制，地方设立相关配套基金，参与生态经济经营和发展。生态资源保护和合理开发，促使贫困地区的“绿水青山”切实转变成老百姓实实在在的“金山银山”，仅仅依靠地方政府的财政收入(特别是贫困地区的政府)是远远不够的。因此，建议该项政策上升为国家战略层面，加强相关政策的顶层设计，优化相关配套措施，采取“一城一议”的因地制宜的方针，精准施策。制定促进绿色金融发展的优惠政策，建立鼓励绿色投资的激励机制。

第二，设立生态产业发展基金或债券。在有条件的地方设立生态产业发展基金，通过它的开放性融资和风险共担的特性，向社会募集资金。推出生态建设债券，通过发行中长期绿色免税债券、担保等方式高倍数撬动社会资金。

第三，建立生态资源资产的产权交易平台。建议设立生态资源资产的多层次的产权交易平台。可以先建立全国统一规范的中央和地方两级生态资源产权交易平台。建立生态资源产权制度相关顶层设计和地方配套政策，认真研究生态资源、资产和资本等相关权属分立的有效途径和机制，通过建立生态经济经营等相关机制，优化生态资源资产的运营管理，提高生态资源保值增值的能力。

第四，探索建立健全多层次、多元化生态货币信用体系。通过与银行、证券、保险、信托、基金等相关金融机构加强合作，以生态资源为基础资产，设计出多层次、多元化的生态货币信用体系；积极发展互联网生态金融事业，为广大投资者提供优质的增值产品，使消费端生态信用币转化为货币，促进生态资源消费真正成为生态生产力。

第五，推进生态经济经营落地。政府与社会资本合作，提高社会资本参与绿色投资的积极性，探索生态领域的众筹、私募等模式，解决资金瓶颈难题，为绿色产业发展提供资金支持。建立政府、银行、民间资本等合作平台，实施生态经济经营落地工作，真正将“绿水青山”变为“金山银山”。

通过各方面配合，全面开展实施生态经济经营项目落地计划和步骤。推进落实生态银行主体架构组建，同时探索实施生态银行产品端设计。完成组织架构设计与战略股权架构、资本运营架构、银行模型架构、交易平台规则、风险保障、商业机制等实施细则。

在前期成果基础上，建立生态项目储备，进一步完成生态经济经营的产品消费端回流到投资端“生态信用币”链条运作机制，并利用“互联网+”完成“手机APP生态银行”系统运作模型。为生态经济经营主体引入战略投资伙伴，包括不限于国有大中型企业、银行投资方等。

地方政府是发展绿色投资的重要力量。要充分发挥地方政府在绿色投资中的作用。政府引导，保护绿水青山，在保护中合理利用，构建区域混合经营体制，控制交易平台，建立市场化、多元化生态补偿机制，探索生态产品价值的实现方式，把生态优势转化为经济优势，探索绿水青山变成金山银山的具体路径。