浅析城市规划与国土规划管理中的矛盾及措施

刘祥胜

（广东卓越土地房地产评估咨询有限公司，广东 广州 510650）

1 两大规划的主要矛盾分析

在城市规划和国土规划的实际管理工作中，两者之间的主要矛盾体现在规划的编制以及具体的实施目的、内容、编制规程及规划期限上，以下对上述问题进行详细分析。

1.1 编制方面

两者的编制部门不一样。建设规划部门负责城市规划的编制，而国土资源部门负责国土规划的编制。由于两者所属的编制部门有比较明确的职责分工，因此，从各自部门的利益出发，两者的主要矛盾往往体现在用地的规模和功能布局上。然而，尽管两者还是存在着比较多的职能交叉点，但在实际运行工作中，两个编制部门之间往往出现缺乏交流、信任和支持等问题，导致在编制城市规划与国土规划过程中容易出现规划之间冲突、不一致，甚至脱节等问题。

1.2 实施方面

在实施过程中，两者存在着不一样的管理目的、管理内容、编制规程以及规划期限。

1.2.1 管理目的

两者在管理层次和管理目的上是不一样的。国土规划管理属于高层次的，它是对国家土地资源的整体布局与安排，而相对来说城市规划属于低了一个层次的规划，它是对城市建设的一个具体规划。国土规划的主要管理目的是对土地利用的整体规划，具体来说就是以社会经济的发展与需求为导向，结合土地本身的用途及适应性等特征，对如何合理开发、利用、保护土地资源在规划布局和利用时间上的一个整体规划与安排。而城市规划的主要管理目的则是根据城市功能和发展方向对城市、分区等进行详细的规划。

1.2.2 管理内容

两者的主要管理内容是不一样的。 国土规划的主要管理内容是通过综合分析实时的土地资源的利用现状，对土地的需求和发展进行一个系统科学的预测，根据已确定的土地利用的方针政策，对土地利用进行专业的国土规划以及区域规划，编制具体可行的规划方案，并实施具体的规划措施。而城市规划的主要管理内容是在促进城市社会经济综合均衡发展的基础下，全面考虑和综合安排城市规划范围内的土地资源。

1.2.3 编制的规程

由于两者的工作思路完全不同，所以两者的编制规程也不一样。土地规划采取的管理编制规程是逐级编制，是一种从上到下、从整体到局部的编制方式。而城市规划采取的管理编制规程是综合编制，是一种从上到下以及从下到上相互交替相互结合的编制方式。土地规划具有较强的计划性，它的编制重点是保护土地，特别重点的内容是保护耕地方面，通常采用从上到下的方式对耕地的占用以及耕地的保护指标进行层层下达并且规定不能随意更改破坏。而城市规划具有较强的实操性，它的编制重点是城市的建设与发展，主要是结合城市相关发展行业的用地需求，在时间上和空间上对土地利用上进行科学合理的安排。在实际操作中，由于两者规划的具体情况不同，导致两者在建设用地指标方面的矛盾比较突出，根据城市发展需求预测的城市规划建设用地分配指标往往比较高，而国土规划管理中的建设用地分配指标往往比较低。

1.2.4 规划的期限

两者的规划限期不一样，国土规划具有合理的规划期限，而城市规划的期限比较随意。国土规划的主要管理内容是确定土地利用整体规划的实施期限，通常是由国务院统筹确定，再通过土地管理部门发文对各级土地的整体利用规划期限进行正式而明确的规定，规定的主要内容包括规划期以及规划基期的数据等。通常来说，为了适应国民经济的长期规划发展，对土地利用整体规划具有县级以上规模的设立近期规划和中长期规划，近期规划的期限通常是5年，中长期规划的期限通常是10～15年。而城市规划主要是根据城市发展的实际需求由政府部门来自行确定规划期限的，具有较大的随意性，通常是20年，所以城市规划期限的跨度比较大，起始年的差异也比较大的，导致城市规划的可操作性较低。

2 完善两大规划的主要措施分析

2.1 充分认识到协调城市规划与国土规划两者关系的必要性

判断一个城市整体是否可持续健康发展，土地利用是否得到合理协调和发展主要是看国土规划以及城市规划的整体管理成效，因此，要充分认识到协调城市规划与国土规划两者之间关系的必要性。促进两者关系的和谐协调，缓和并化解两者之间的矛盾，既满足了法律的需求，也是高效实施城市规划以及国土规划的重要保障，能在合理利用和保护土地的前提下，促进城市的可持续发展。

2.2 在城市规划中充分发挥国土规划的作用

在具体的城市规划工作中，应充分了解城市中国土规划管理的实际需要，以便在城市规划中充分发挥国土规划的作用。首先，应认识到两者既是供给引导的关系，同时，又需要制约相互之间的需求，这就需要结合土地利用的具体现状、特点以及实际需求等，正确认识并科学对待两者之间的土地供求关系。与城市规划编制的内容相比较，国土规划编制的内容往往更加具体，能对城市行政区域内的一切土地均有进行研究以及分析，因此，在城市规划中的用地规模和具体规划由国土规划指导和决定。而反过来，以国土规划为基础实施的城市规划则能从具体的规划实践中验核并反馈国土规划确定下来的土地利用规模，从而有效补充土地利用整体规划中国土规划的控制指标，相互协调和衔接好两者之间的关系，更好地发挥国土规划的指导作用。

2.3 修改并完善相关法律法规，实现两者的统一

为了保证国土规划与城市规划中规划期限以及用地分类的统一性，需要对相关的法律法规进行修改和完善。首先，结合两者的矛盾和联系修改城市规划、土地管理等法律。在对规划建设的用地控制指标进行落实确定前，应检查与国土规划相关的法律法规是否有不符，如有就需要结合实际情况重新制定并继续完善，从而能够更好地指导城市区域规划的编制，同时也能更好地指导和协调两者的编制与实施，充分发挥两者之间密切相连、相辅相成、相互促进的作用。然后，统一两者之间的编制方法以及编制程度等内容。也就说根据国土规划的规划期限，结合国民社会经济的发展规律，把城市规划的规划期限也设定为5年近期计划和10～15年的中长远规划。

2.4 明确两者之间的关系

国土规划对城市用地规模有一个总量控制，是对城市占地规模的总体控制，而不是对城市用地具体用途的管理，并确保在与城市规划协调一致的基础上确定新增的城市用地数量以及城市的发展方向和规模。在对城市用地规模和人均用地标准进行预测时，为了协调好两者的关系，确保城市规划的有效实施，国土规划需要综合考虑的因素有：目前的城市人均用地规模、历年的城市开发规模、未来的城市投资能力、上级要求的规划控制指标、合适规划期限的选择等。例如，通过城市人口规模预测后得出城市用地的合理规模，在确定城市用地时，还需要根据保护耕地的原则，尽可能不占用耕地。

2.5 完善城镇体系规划

城市规划的另一个重要内容是完善城市体系规划，只有同样重视城市规划的建设和城镇体系的完善才能更好地实现国土规划的整体目标。通过对城镇发展条件进行综合评价，制订出适合城镇区域发展的战略部署，对城镇区域的人口增长速度和城市化发展水平进行预测。根据城镇体系职能结构以及等级结构，对城镇的体系布局进行系统规划，对城镇的土地利用总量结构进行平衡，对城镇区域的基础设施以及社会公共服务设施进行合理规划，引导城镇区域的合理发展与科学布局，为编制和实施城市总体规划提供指导作用，促进国土规划按照整体布局的方向有序发展。

3 结语

综上所述，在实际的运行管理上，城市规划与国土规划的主要矛盾是编制方面和实施方面的矛盾。为了协调两者的关系，化解两者的矛盾，需要在城市规划中让国土规划的作用得到充分发挥，并结合城市发展的实际需要，制定合理科学的国土规划，高度重视国土规划和城市规划管理中的沟通与协调。在有效保护现有的有限土地资源的前提下，制定出符合科学发展规律的城市规划来引导城镇向着更加规范化、更加集约化、更加现代化的方向发展，促进土地、城市、居民和环境的和谐稳健发展，进而促进我国现代化社会经济建设的繁荣昌盛。