如何更好推进平安城市、雪亮工程PPP项目

□ 文/赵兴祥

作者单位：江苏中诣智慧城市建设有限公司

平安城市、雪亮工程建设背景

近年，我国平安城市、雪亮工程建设如火如荼。2015年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强社会治安防控体系建设的意见》，进一步推动平安城市、雪亮工程建设向纵深开展；2015年9月，国家发改委、中央综治办等九部委联合印发《关于加强公共安全视频监控建设联网应用的若干意见》，提出到2020年我国基本实现“全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控”的公共安全视频监控建设联网应用。

从当初的科技强警、3111工程，到平安城市，再到雪亮工程建设。经过十多年的发展，社会治安视频监控系统建设已成为涵盖城市交通状况、城市消防服务、城市安全监控、城市环境保护、城市应急处理等多部门、多行业的综合信息化管理应用工程。

平安城市、雪亮工程建设模式

平安城市、雪亮工程项目均为政府类项目，投资规模较大。平安城市、雪亮工程建设的复杂性决定了建设运营模式的重要性，平安城市、雪亮工程项目具有跨部门、跨行业、实施难度大等特点，同时需要大量的资金投入，单靠政府自身的投入是不够的。目前大多以BT模式开展，由项目建设单位垫资建设，待项目结束后移交至政府，垫资费用由政府支付。BT模式现有升级版实施模式，即BLT、BOT、BOOT等模式。BLT为建设-租赁-移交，建设期一般为1年，租赁期一般为一到两个设备周期，即5-10年，结束后项目移交。BOT为建设-运营-移交，建设期一般为1年，运营期一般为10年，结束后项目移交。BOOT为建设-拥有-运营-移交，建设期一般为1年，建设后项目单位拥有所有权并自行运营维护，政府支付使用费用，直到项目合作期结束，项目所有权移交至政府或政府指定机构。合作模式中垫资部分均由项目建设单位先期支付，其资金来源有自有资金、银行贷款、融资租赁、金融租赁等。融资租赁是近几年蓬勃发展的创新金融模式，是集金融、贸易、服务为一体的跨领域、跨部门的交叉行业。它是以政府方平安城市、雪亮工程项目工程为载体，由项目建设单位先行购买工程设备，后由政府通过租赁形式支付相关费用。

平安城市、雪亮工程是满足治安管理、城市管理、交通管理、应急指挥、灾难事故预警、安全生产监控等政府需求的联动系统建设，需求的客观性决定了项目的收益主要是由政府来满足，项目本身难以实现社会化的长效运营。为了保持平安城市、雪亮工程项目的持续发展，住建部提出了创新融资、多样运营的发展模式，通过投资体制的创新，鼓励运用PPP模式把项目交付给由政府方和社会资本方组建的项目公司，让专业的人做专业的事。平安城市、雪亮工程PPP项目实施过程中满足：政府与中标社会资本方按一定比例成立项目公司；项目资本金来源为政府财政投入与社会资本方自有资金；项目公司全称参与项目融资、投资、建设和运维；项目运营维护费用由政府按照项目进度及绩效考核支付费用；五是项目盈利主要来自政府服务费用支出，包括特许经营产生的使用者付费和政府可行性缺口补贴。

平安城市、雪亮工程PPP模式

2017年，财政部印发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》。通知中明确关闭BT工程模式通道，项目过程中增加运营部分，同时运营绩效参与考核。2019年，财政部公布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，明确要求政府付费与使用者付费的比例不能过高，使用者付费比例不得低于10%。因此如何增加使用者付费是项目是否能够长期运营的关键。

政府对平安城市、雪亮工程项目一般采取特许经营方法开展，政府对项目公司进行经营权授权，具体由项目公司对平安城市、雪亮工程的经营权项进行分析，以确保使用者付费最大化。项目公司的经营权一般包括：享有项目的投资、建设、运营和维护权利；享有项目合作期内对项目资产的使用权；享有对其他政府职能部门提供项目拥有资源的相关服务并收取使用费的权利；享有对社会公司提供项目拥有资源的相关服务并收取使用费的权利；享有对社会公众提供项目所含范围内资源有偿使用的收益权。只有社会资本主动融入到平安城市、雪亮工程中建设中来，政府方才能更好的专注于管理和引导，充分发挥市场的主体作用。

在项目的实际操作过程中，要以满足公共安全、畅通交通、文明卫生、应急指挥、安全生产等政府性行为为重点，辅以公司增值服务，以满足收益最大化。通过对城市管理服务分散在政府各部门、各领域、各系统的数据进行统一集中和整合，实现数据信息资源的共享，并面向社会开放。通过这种方式能够推动信息资源被广泛的社会化利用，信息价值被最大程度的挖掘，从而实现城市公共服务效能和水平的提升，例如开放用户定位导航及交通违章查询等定制服务，增加使用者收入占比。

平安城市、雪亮工程项目实施

项目公司负责融资投资建设和运营维护工作，全面整合设备与软件的采购安装与后续的运营维护，负责平台的开发与维护，并在合作期满后将全部项目设施完好无偿移交至政府。政府根据项目公司的服务质量进行绩效考核并支付可行性缺口补助，绩效考核的基准是指项目运营的的电费、网络费、日常维修更新改造等。当电费和网费等任一项价格累计增长或下降超过一定幅度时，项目公司可申请调价。通过这种回报机制的调节，能够最大限度的激励社会资本提高经营管理效率和运营维护服务水平。

考虑到平安城市、雪亮工程项目的监控设备和软件更新换代频率较高且支出费用较高，同时为了保障项目维护更新的及时性、高效性，政府方可通过设立更新改造基金来解决此问题。当政府提出目前设备满足不了正常功能时，政府与项目公司协商确定需更新的设备后，政府批准后，项目公司从更新改造基金中支取更新设备的一定比例至项目公司指定账户，专款专用，用于设备定期更新维护。

由于平安城市、雪亮工程的设备性能及技术参数要求较高，在项目公司的采购及评标环节，采用竞争性磋商的方式进行。在评审过程中，关键环节是技术方案的必选。通过各行业巨头的方案展示，项目公司能够博采众家之长，最终确定最合适的设备平台供应商。

结束语

平安城市、雪亮工程PPP项目的推进需要政府方和社会资本方共同努力，以期待让政府的每一分钱都用到“刀刃”上，通过用户定位导航、交通违章查询、广告等措施增加使用者付费比例，降低政府可行性缺口补贴；同时政府给予政策倾斜以及引导资金扶持，拓宽融资渠道；增加项目公司实施过程中的创新措施，促成平安城市、雪亮工程PPP项目的高效开展。