现代国家立法过程中的科学听证制度——以美国《21世纪纳米技术研究与发展法案》立法为例

樊春良，肖 丹

(中国科学院 科技战略咨询研究院，北京 100190)

党的十九大报告指出，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法和全民守法。全面贯彻依法治国，要求加强科技领域立法，加强科学对立法过程的支撑，提高立法的质量，依法管理科学技术。

我国在科学技术及相关领域的立法取得很大成绩，但也存在着需要改进的地方，其中一个问题是：在科技相关的领域立法，存在着立法过程中纳入科学证据不足的现象。 典型的例子是2015年全国人大对《大气污染防治法》的修订，引起极大的争议，被认为落后技术混进草案，专家参与被排斥在外[1]。因此，需要加强对科学证据对立法过程支撑方面的研究。

在国家立法过程纳入科学证据的实践中，西方发达国家建立的科学听证制度，即科学家作为听证人参与立法过程，对于保证相关法律制定的质量和针对性起到了重要的作用，其中美国的科学听证制度在西方发达国家中具有代表性。近十多年来，在美国一些重要科学技术法律的立法中，如《21世纪纳米技术研究与发展法案》和《美国国家竞争力法案》的立法过程中，科学听证制度对法律的制定起到了重要的作用，很值得研究与借鉴。

根据文献调研，国内学术界关于听证制度及美国听证制度研究已有一些研究[2-5],有的涉及专家参与听政[6]，但关于科学家参与听证的研究几乎空白。关于纳米技术及美国国家纳米技术行动倡议(National Nanotechnology Initiative，NII)的研究，基本上没有涉及到立法与听证。

本文选择2003年美国《21世纪纳米技术研究与发展法案》(下简称《纳米技术研发法案》)立法为题，研究这一法案立法过程中科学听证的作用。选择这一案例的依据是，纳米技术被认为是21世纪最富有发展潜力的新技术，涉及到电子学、物理学、化学、生物学、材料科学、制造技术和医疗卫生等众多领域。美国于2000年开始实施的NNI是联邦政府20多个部门参与、集全国科技力量实施的科技举措。为了进一步指导和规范全国的纳米技术研发活动，经过三次立法提案，美国国会于2003年通过了《纳米技术研发法案》，并由总统签署正式成为法律，把对纳米技术研发活动的支持和管理提升到了法律层次。这一法律对纳米技术发展的目标、协调、咨询与评估、授权拨款，商务部计划和能源部计划等做出了明确规定，为NNI实施提供了有效的法律保障。法律内容本身涵盖纳米技术发展政策与管理的主要方面，充分反映了现代科学技术发展对法律的需求。这一立法过程体现了科学界、政策界以及相关利益者的各自诉求和协调过程， 其中科学听证起到了重要的作用。

本文在分析美国立法听证制度和概括总结科学听证作用的基础上，基于《纳米技术研发法案》立法听证的原始记录、听证报告和法案文本以及对美国NNI相关文献，研究科学听证在该法案立法中的实施，分析科学听证对法案文本形成的影响，总结科学听证的作用，并提出我国立法过程可借鉴的建议。

一、美国的立法与听证制度

(一)听证制度

美国国会的听证制度是在立法决策早期阶段，国会委员会收集和分析信息的一种主要正式方法。

听证有几种类型：立法、监督、调查，或者几者的结合(例如立法与监督目的结合)。所有的听证有着共同的要素：预备和行动。听证通常包括见证人口头陈述和国会议员质询两个主要部分。立法听证是对可能成为法律的措施或政策问题举行立法听证会。在大多数情况下，立法听证会的目标是考虑一项措施制定成为法律。这些听证会为不同背景的证人，包括国会议员和其他政府官员、利益代表团体和专业以及其他受提案影响的公民提供了一个讨论有关立法的事实和观点的论坛。监督听证审查或研究法律、问题或活动，通常着重在联邦计划的质量和政府官员的表现。听证会还有助于确保行政部门按照立法的意图执行法律，使行政政策反映公众的利益。监督听证经常寻求提高政府运作的效率、经济性和成效。调查性听证具有立法和监督听证的一些特征。不同之处在于国会公开表示调查决心，通常是怀疑官员在政府运行中或公民个人在商业或其他活动中有不当行为时。除此之外，参议院会还会为政府官员的提名举行听证会，这些听证会通常为监督这些提名的部门或机构提供一个机会[7-8]。

(二)立法主体

美国《宪法》第一条规定，只有国会有立法权。根据参众两院相关的文献，完整的立法程序包括议员对议案的引入，议院相关的委员会对议案的听证，两院对议案的分别投票通过，以及总统签字，如图1所示。若两院的票数都分别达到总票数的三分之二，则直接成为法律，否则，需要总统签署成为法律[9]。

国会委员会是国会立法中的主体。目前，参议院共设有20个常设委员会，众议院16个。20世纪70年代以后，常设委员会下属的分委会掌握了实质的立法决策权。议案是两院提交立法的方式之一，其中，参议员提交的立法，通常表示为S.加编号，众议院议员提交的立法，则表示为H.R.加编号。

众议院负责科技方面立法的主要是科学、空间和技术委员会及其下属的五个分委会。参议院负责科技议题的委员会主要是商业、科学和运输委员会。其他可能牵涉到科技议题的委员会还有环境和公共事务委员会。商业、科学和运输委员会下属有六个分委会，环境和公共事务委员会下属有四个分委会，负责不同领域的立法。

(三)立法的主要阶段

立法过程主要包括议案引入、听证制度以及全院审核环节。

1.议案引入环节

议案的来源主要有三：非政府组织和团体或者个人发起的申请，该申请由相关办公室或者两院议员个人代为申请；总统向国会提交的议案申请；政府部门负责人提交的重要文件，经总统签署后，可提交国会立法。提交的议案或决议将被呈递给相应的主管常设委员会审议，委员会主席通常会将议案提交给下属的一个分委员会审议，也可由全体委员会直接审议。

2.听证制度环节

听证制度是美国立法程序中最重要的一部分。其过程可分为三个阶段：听证准备阶段、听证会、委员会的听证会报告公示。

(1) 听证会准备阶段

当一个议题被成功引入立法议程，常设委员会将根据议题范围，直接或是让某一分委会对这一议题进行审议，即进行公开的或不公开的听证会。需要准备的听证会材料有：需要进行听证的法案文本及法案的解释说明；制定法案的立法背景；法案中存在的争议以及针对争议存在的主要观点；政府相关部分或社会组织提供的相关数据等。

图1 美国立法的一般过程图示注：由于BIS统计口径的变化，“intbond”数据截止至2015年第二季度。来源：国会网站https://www.congress.gov/resources/display/content/How+Our+Laws+Are+Made+-+Learn+About+the+Legislative+Process

听证会需要提前一周向社会公布听证会的日期、地点和主体。听证会将提前邀请利益相关者作为见证人，准备在听证会上发言。法律规定任何公民都可以申请作为见证人，委员会在选择见证人候选人时，会兼顾各方观点。被选中的见证人，需要提前递交一份书面陈词[4]。

(2) 听证会

委员会根据具体情况，确定陈述人的陈述形式和陈述顺序。有些听证会则是陈述人一一发言，并接受委员会的询问；有些听证会则是分小组发言，在陈述结束后，会有一定的讨论时间。

(3) 委员会的听证会报告公示

分委会在听证会结束后，会有一个“法案最终定型”(Markup)例会，在该会议上会对议案进行逐条审议，并有可能产生修正案。审议结束时，分委会会对审查结果形成报告，然后进行投票。如果通过，则将报告连同原议案以及修正案一并递交给所属议员，而这一过程，又被称为二读。听证会报告是决定法案通过与否的重要依据之一。

3.全院审核环节

参众两院的全院审核环节在总体程序上类似，都是要进行议员的辩论，和对议案的修正。完成这两者后，各院将进行投票表决。如果通过，则递交给另一院表决。

二、科学听证在立法中的作用

与科学相关的立法议题有许多。一般可以分为两类：第一类，直接与科学研究议题以及如何开展科学活动相关，例如科学研究的预算、研究的规范；第二类是包含科学要素的议题，包括能源、环境、生态、传染疾病等，需要科学的专业知识。第二类议题在20世纪70年代后增多，对科学家参与国会听证的需求越来越强。例如，酸雨问题在20世纪70年代后期进入政策议程。80年代，国会开始资助关于酸雨的研究和相关立法。在整个80年代中，众议院和参议院的众多委员会均举行了有关酸雨的听证会，邀请科学家参加听证。

科学家作为见证人的科学听证并不是独立的，而是在出现在公共见证之中，与其他方面的见证人共同为立法提供证据。根据Keller对科学听证的综述研究[10]，下面我们对科学家参与立法听证的作用做一概括总结。

科学家在立法中的作用，可以从国会和科学家两个方面看。从国会议员方面，邀请科学家参与听证有三个理由：学习、辩护、为议会全院提供信息。(1)学习：听证会可以成为一个学习的平台，科学家及科学知识可以发挥作用。委员会的主导者可以从听证会中学习，形成观点和判断，对立法起促进作用。一个例子是，参议员Edmund Muskie在公共工作委员会创立了水和空气污染分委员会，并任主席，通过听证会熟悉和学习了大气和水污染的相关知识，提高自身能力，从而带来了1970年《大气清洁法案修正案》的出台。这种学习功能适用于应对新颖的议题，但对于已经熟悉的议题的，基本上没有这样的作用。(2)辩护和宣传，根据立法自身目标来选择见证者。请科学家参与见证，是立法目标和内容的要求。(3)向其他委员会或者全院传递信息。这一功能——相较改变委员会成员观点更为普遍，在不同的程度都存在。参众全院主要依靠委员会提供的信息来进行最后的决策。研究表明，这些功能并不是完全割裂的，常常是结合在一起的，例如，委员会主席认为，向上级提供信息以及为自身观点辩护是他们立法职责的一部分。

科学家参加听证主要有两个原因：第一，是他们工作的一部分。例如，关于涉及某联邦研究计划执行的听证，作为一个领导和推进该联邦研究计划或者在隶属于一个研究计划的人，如果要求他参加，他就有义务参加。对于大学科学家，如果听证涉及到公共资助，他就有义务参加。第二，出于一种公民的责任心，提供科学的证据和解释是科学家的责任。

简要地说，科学家在立法听证中的角色：第一，提供客观中立的科学证据；第二，用政策相关的术语解释科学发现，或者对科学发现做出政策解释。

科学家参与立法听证，在立法中起着重要的作用，但不一定起中心作用，还取决于其他因素。听证会是立法活动的一个具有目的性的舞台。举行听证会的目的是公开地交流某件事情，其听众包括其他委员会、全体议院、其他议院、行政机构、白宫以及公众。在许多时候，科学家在这样一个舞台所发挥的作用取决于举行听证会立法委会的目的，与其他见证者共同发挥作用。

科学家参与第一类议题和第二类议题的立法听证的特点可能不尽相同，后一类更加复杂多变，需要具体分析。本文对第一类议题立法听证典型代表——纳米科学技术的立法听证做一具体分析。

三、《21世纪纳米技术研究与发展法案》中的立法背景

(一)美国国家纳米技术行动倡议(NNI)的实施及评估

21世纪初，纳米技术成为世界各国竞相发展的新兴技术，美国于2000年启动NNI，力图抢占这一新兴技术的世界制高点。2001年，在这一举措实施的第二年，受白宫国家经济委员会官员的委托，国家科学院研究理事会(NRC)对NNI开展评估，为下一步工作的开展提供依据。

NRC专门成立了NNI评估委员会，对NNI的执行情况进行了评估。参与评估的NRC成员共16人，兼顾研究领域和产业领域。在2001年8月至2002年3月期间，NRC先后召开了4次学术会议，针对评估活动涵盖的6个问题(研究组合、伙伴关系、投资效果、社会影响、评估程序和未来的投资领域)展开评估。

NRC的评估最终形成了评估报告《小奇迹，无尽的前沿：对国家纳米行动倡议的评议》报告，对NNI的未来发展提出了10条建议：⑴ 建议科技政策办公室(OSTP)建立一个独立的纳米科技顾问委员会，包括来自产业界领导和学术界各个领域学者,为国家科技委员会纳米科技工程技术分委会(NSET)提供投资政策、战略、计划目标和管理程序研究方面的意见。由于纳米技术在几乎所有现存产业的巨大驱动力，一个独立的顾问委会，会更好地识别并抓住研究机会；⑵ 制定一个新的充分的全面性和战略性计划。该计划应当包括短期(1-5年)、中期(6-10年)和长期(10年以上)的目标，计划应该强调使实验室的成果走向服务社会的长期目标；⑶NNI应当长期资助纳米科学和技术研究,充分实现其潜力和前景； ⑷NSET应当增加跨机构的纳米技术与生物技术的交叉研究；⑸ NSET应当设立计划，发明和发展纳米科学新设备；⑹设立总统授予的特别资金，由OSTP管理，以支持纳米科学和技术相关的跨机构研究项目。这些资金应该完全用于资助跨越部门使命的有意义的跨机构合作，特别是在国立卫生研究院(NIH)、能源部(DOE)和科学基金会(NSF)之间的合作；⑺ NSET在NNI之内为纳米科学技术的跨学科文化发展提供强有力支持；⑻ 激励和培养国内和国际的产业界伙伴，以加快NNI发展的商业化。NSET应创立支持协调和聚合各州举措的协调机制，为纳米科学技术的发展组织有竞争力的区域集群；⑼ NSET应设立新的资助战略，以确保纳米科学技术的社会影响成为NNI不可缺少的重要的一部分；⑽NSET应构建绩效指标学，以评估NNI在实现其目标的达成方面的效果[11]。

NNI计划和NRC的评估报告的相关信息显示，纳米技术的研发活动将是一个长期的、需要多方合作以及大量资金投入的领域。NRC的评估报告也要求NNI成为一个包含整体性的、综合项目支持、战略指导、管理合作、评估修正等多方因素的计划，因此需要立法给予长期全面的支持。

这10条建议成为纳米科学技术立法的基础。

(二)立法的动机

NRC对NNI的评估在科学界和政策界都产生了很大的影响,促使一些国会议员引入立法，支持国家纳米技术的发展。参议员Wyden引入全名为《21世纪纳米技术研究与发展法案》。法案旨在为协调支持可带来潜在突破领域的长期性纳米研发计划授权，诸如材料学与制造业、纳米电子、医药健康、环境、能源、化学、生物、农业、信息技术和国家领土安全领域。议案引入的主要原因是纳米技术的革命性以及美国在纳米技术的发展方面不占优势。Wyden在引入议案时充分说明了立法的动机：

“我确信所谓‘小科学’是未来技术的‘大事情’,这个世界在不远的未来将有一场对我们生活的改变不亚于计算机革命的纳米技术革命。如果美国在纳米技术工作中没有保持合作,而是将工作分散在大半的联邦机构里,我们将错过这一革命，这将是科学、社会、乃至经济上的悲剧。

美国需要抓住并利用这一机会。为达成这一点，我想将美国各式各样的纳米技术活动整合为一个驱动力，以保持其在世界该领域的领先地位，我确信，联邦政府的支持对达到这一目标至关重要。

我所提交的这部议案将为纳米技术的研究、发展和教育提供一个明智的、促进性的、协调的方法。”[12]

立法的理由包括支持长期研究、支持学科交叉研究、投资新设备、设立特别基金、支持跨机构合作、与产业界合作、使社会和伦理问题成为NNI的重要一部分以及加强绩效评估，这些基本上来自NRC的评估报告。

四、《纳米技术研究与发展法案》议案的引入与听证

基于NRC的评估报告，美参众两院议员先后引入三次关于纳米技术研发的议案S.2945，S.189和H.R.766。前两份议案由参议员提出，其最初版本内容完全一样，S.189是在S.2945未通过院内审议后，再次引入议会的，并最终签署为法律；H.R.766由众议院提出，是S.189的伙伴议案，与S.189内容类似。但S.189文本比H.R.766所涵盖的范围更广，涉及的预算时间更长。这两份议案的近乎同时提出，并相互影响，最后综合成法案最终文本[13]。

在这三次议案进入立法程序中，举行了四次听证会，分别是2002年9月S.2945议案听证会，2003年3月和4月H.R.766的两次听证会，2003年5月S189议案的听证会，根据不同的议题，安排相关的科学家作见证。

(一)S.2945议案的引入和听证

1.议案的引入

2002年9月17日，时任参议院商业、科学和交通委员会科学、技术和空间分委会主席的Wyden，联合参议员Lieberman，Allen，Landrieu(女)和Clinton(女)引入了全名为《21世纪纳米技术研究发展法案》，议案编号为S.2945。在同一天，议案提交给了科学、技术和空间分委会为该议案召开了听证会。2002年9月19日，该分委员会一致通过了该议案，并公示了议案的未修正版。但是，在送往全体委员会进行审议时，议案被搁置。

S.2945的议案包括八个部分：议案标题、纳米技术的研究发现、议案目标、国家纳米技术计划(National Nanotechnology Program, NNP)、计划协调与管理、授权与拨款、额外的报告研究与计划和定义。

表1 S.2945提案的内容要点

来源：文献[12]

2.议案的听证会

S.2945的听证会[14]共有五名见证人出席,其职位如表2所示。引入该议案的参议员Wyden认为议案的重点在两个方面：首先是纳米技术的重要性使得美国保持在该领域的领先地位变得重要，其次是跨机构合作的必要性，因此邀请的5名见证人有4名是担当科研管理职责的科学家或科学管理官员,余下一位是纳米经济联盟执行理事Modzelewski Mark，对纳米市场有很好的了解。

表2 S.2945的听证会见证人信息

来源：文献[14]

在听证之前，议案发起者Wyden向五位见证人分别提交了其所关注的问题，具体可以分为如下四类：(1)学术方面：纳米技术面临哪些挑战，研究组合是否平衡问题？(2)经济方面：对专利法案有何影响，对就业有何影响？(3)教育方面：跨学科课程设置和人才培养相关的问题；(4)政府机制：政府参与的必要性，项目设置与管理，纳米顾问委员会的建立问题。

在听证中，各个见证人根据不同的议题提出了自己的看法。在学术方面，各位见证人都认为：纳米技术正成为21世纪的产业革命，各个市场都有可能受其影响。现已经出现新产品，且纳米技术在各个领域都有发展。美国在纳米技术方面面临严峻的国际竞争挑战。Stupp Samuel I.博士以及Williams R. Stanley指出长期基础研究方面需要来自政府的支持。Swami Nathan特别指出纳米技术社会影响方面研究的缺乏。这些与法案原有纳米技术领域发现的章节所强调的纳米技术的变革性和全面的影响能力一致。

在经济方面，各见证人并不认为法案对专利法有新的影响，而纳米技术将会带来全新的商业产品，从而促进各个方面的发展。Modzelewski F. Mark对纳米技术在不同领域的发展情况进行了详细的报告，认为各类研究项目将带来新的巨大的就业市场。由于经济方面，更多地是印证纳米技术的发展势头，并未提及具体的经济发展措施，因而对原法案的内容也没有影响，原法案也只有一条技术转移项，属于待研究的领域。

在教育方面，Stupp Samuel I.博士以及Russell Hon. Richard M.认为纳米技术的发展需要跨学科的新型人才，现在面临这类人才的巨大缺口，因此需要相关的项目培养跨学科的人才，同时也将带动科技教育。在议案中，NNP一章里有提及具体措施。

在政府机制方面，Modzelewski F. Mark以及Russell Hon. Richard M.肯定了NNI在引领纳米技术发展中的重要作用，肯定了成立一个由各界纳米技术相关领先人才组成的科技顾问委员会的必要性，确认了NSET在协调工作中的巨大作用。这些建议在议案中都有所反映。

听证会之后，形成听证会报告，报告认定S.2945是一部旨在授权一个跨机构合作的计划，以支持可能在多个领域带来突破的长期纳米研发。

(二)S.189议案引入及听证会

S.2945搁置后，参议员Wyden再次向议会提交了《纳米技术研发法案》，此次议案的编号为S.189。此次的联合发起人增加到17人， Wyden在介绍S.189法案时，指出该议案是受到部分参议员认可的。 “我很高兴商务委员会的同事意识到了纳米技术的巨大潜力，并通过了这一议案。”[15]并再次强调该议案的理由和该法案的重要性：“我所提交的这部议案将为纳米技术的研究、发展和教育提供一个明智的、促进性的、协调的方法。”[16]

此次引入的议案文本与2002年引入的议案文本完全相同。此次的立法过程历时近一年，经历了一次听证和两次院内辩论。其中，听证环节对法案文本的影响最大。

表3 S.189议案时间表

来源：https://www.congress.gov/bill/108th-congress/senate-bill/189/

2. 听证会

S189议案的听证会关注的两个问题是：商业化和产业化问题；NNP的具体管理协调问题。

与上次听证会相比，参与的见证人专业性更强，除了从事纳米协调工作的E. Clayton Teague 博士(国家纳米技术协调办公室主任)以及产业方面的James R. Von Eer II(Zyvex公司总经理)，其余五位听证人都从事与纳米技术直接相关研究的科学家与研究人员，如表4。

表4 S.189 听证会见证人信息

来源：文献[17]。

本次听证会分为两个小组会，第一组由James Murday博士、James Roberto 博士以及E. Clayton Teague 博士出席，主要讨论了纳米技术转移转化、纳米技术教育以及如何提高法案通过几率的问题。第二组由Davis Baird、Jun Jiao、Kent A. Murphy以及James R. Von Ehr II出席，重点侧重于纳米技术相关的社会维度问题和如何促进培养市场的问题。总的来说，这次听证会主要阐述了纳米技术的产业化问题和社会维度问题。

产业化问题在议案发起人的提问、见证人的见证以及双方的讨论中都作为一个重点讨论，具体涉及到合作伙伴关系的建立、具体商业化项目的运作以及成功模式的经验——如专门的中心。听证会前的议案在商业化方面的规定只是有提及对技术转移的研究，但在后来的议案的修正版本中，新增了一章，专门讨论纳米技术项目的合作以及商业化问题。

在社会维度问题方面，Davis Baird认为现如今公众对纳米技术的了解有两个途径，一个是科幻小说，如Michael Crichton的《猎物》(Prey)，另一个是科普作品。如果不对此投入注意力，那么在公众理解和技术研究之间将起樊篱。为此，相关研究需要资金投入，也需要建立相应的研究中心。

纳米技术的社会维度问题在听证会开始前虽然被包含在议案内，但并没有突出强调。原议案中，也只是在国家纳米计划中指出要进行社会、伦理、法律、健康和环境研究，是在修订版议案中，专门新增了国家纳米防范中心(American Nanotechnology Preparedness Center)一章，主要负责纳米技术相关的社会、伦理、教育、法律和劳动力议题。

相对于上次听证会，这次所讨论的问题更为具体，也更有针对性。所提的建议，如新增研究中心、关注社会维度问题、如何解决技术转移问题等，对法案文本侧重点的变化有较大影响。听证会之后，Frist为Allen提交了议案的修正版本，对原议案进行了整体的改动，去掉了发现章节，并新增了部分章节。

本次听证会形成的报告更加丰富，增加了对NNI的现状以及NRC报告的介绍，提升了法案的立法依据。最终，议案在两院审议中通过，成为《21世纪纳米技术研发法案》。

(三)H.R.766议案的引入及听证报告

H.R.766议案也是根据NRC的报告提出，以支持NNI计划，全名为《2003年纳米技术研发法案》，与S.189类似，是它的伙伴议案，两份议案的相互补充。最终形成的法律文本是两份议案的折衷。本议案相对于NNI而言，增加了监督和评估机制，以确保资金的有效使用。

表5 立法时间表

来源：Congress. Actions Overview: H.R.766-108th Congress (2003-2004). [EB/OL].2003-05-07. https://www.congress.gov/bill/108th-congress/house-bill/766/actions

众议院针对H.R.766召开了两次听证会，第一次听证会主要针对纳米技术的活动情况听证[18]，第二次听证会则针对纳米技术研发活动的社会影响进行听证[19]。

第一次听证会邀请了参议员、纳米法案的引入者Ron Wyden和支持者George Allen和作为见证人，Allen是前弗吉尼亚州州长，前众议院议员，参议院商业、科学和转化委员会成员，是纳米计划研发议案的主要支持者；其他见证人都是纳米计划计划的主要负责人或重要参与人，对纳米技术活动有比较全面的了解，并且对纳米技术研发活动的安排有比较强的建议权。其中Thomas N. Theis是NRC对NNI的评议的参与人员。

表6 H.R.766听证会见证人信息

来源 : 文献[18]。

本次听证会主要考虑纳米技术的跨学科研究和教育以及更大的跨机构合作需求，并了解纳米技术发展相关的潜在经济增长。听证会的问题主要集中在NRC的建议以及具体的计划活动上。

针对议案中所提出的建立顾问委员会和促进跨机构跨学科合作问题，议案发起者邀请了各机构中心的负责人以及NNI计划的负责人在听证会上予以陈词，他们根据所在组织纳米技术研究的具体活动对上述两点进行了肯定的陈述，并向在座的各议员普及了纳米及纳米研究的具体概念及其革命性。此次听证会对纳米技术研发活动进行了整体的介绍，使得议员对这一科学议题更为理解。

第二次听证会专门针对纳米技术的社会影响。当时的背景是，有作家和媒体渲染纳米技术已经威胁到人类生存，科技界也有人响应，时任太阳微系统公司首席科学家Bill Joy写了一篇文章《为什么未来不需要我们》[20]，对未来科技发展表示担忧，影响很大。NRC的报告建议将纳米技术的社会伦理问题整合到纳米技术的研发进程中去。由于对社会维度问题关注的加大，这次对H.R.766的听证专门召开了针对社会影响的听证会。

此次听证会的主要见证人员有四人，这四人则是在经济、科学以及科技评价方面有较强发言能力的人，如表7所示

表7 H.R.766第二次听证会见证人信息

来源：文献[19]。

此次听证会主要阐述了三个方面的内容：对纳米技术已有以及潜在应用的担忧，如何预测技术发展影响的趋势，以及如何将对社会和伦理问题的考虑整合到研发进程中去。见证者重点强调了这一观点： 纳米技术的发展需要将公众纳入，并强调了整合性研究的重要性，只有这样，才能提高公众对新技术的接受程度。

两次听证会的报告认为议案H.R.766解决了国家科学院及其他外部组织的专家针对NNI所提出的问题；对纳米技术研发计划的授权，确保了对这些计划的稳定、长期的支持；同时，议案也设定了评估和监督机制，以保证资金更为有效的使用。

(四)小结：《纳米技术法案》立法引入和听证会的特点及各主体的角色

从法案的引入和听证过程来看来看，《纳米技术研发法案》的立法过程是一个各相关方参与程度很高的活动：

1.议员对提案的有效发起和通过起到重要的作用。《纳米技术研发法案》的提案人专注于这一个议题的发起，并不断扩大这一议题的影响力。具体的操作方式有:联合更多的议员发起议案邀请，有影响力的见证人出席听证会。在立法过程并不顺畅时，即并不是每部议案都能走立法周期的情况下，议员根据具体情况重新提案，修改提案方式或者听证主题。

2.科学共同体和科学家在议案的两个环节上发挥了作用：第一，在议案的引入方面，三部议案均建立在NRC对NNI的评议上。虽然科学共同体并未主动推动相关研究成果进入政策进程，但NRC的评议报告指出了NNI中需要改善的地方，认为国家纳米研发计划需要跨学科、跨机构的合作，而议员提出的议案则正是为了解决这一问题；第二，科学听证方面，由于纳米技术的发展涉及各创新主体从研究和应用的方方面面，影响广泛，因此参加立法听证的科学家不仅有从大学从事纳米技术研究的科学家，还有在联邦实验室和企业中工作的科学家。不仅有科学家，还有科研管理者以及相关的社会科学家，这些背景不同的见证者，对其所在领域的技术发展状况进行综合性评述，为议案决策提供了科学依据。

3.媒体和公众可能会影响议题的提出。在H.R.766的听证会中，对社会、伦理议题的重点讨论有很大一部分原因是媒体对小说《猎物》的报道，以及公众对纳米技术的恐惧。。

4.产业界对立法的支持力度对议案的通过非常重要，同时也为听证会提供可靠的行业信息。参与立法听证过程的产业界代表主要有专门从事纳米技术商业化的CEO、信息产业的行业代表IBM以及其他小经济体的代表，这三者分别代表纳米产业的中介方，热点领域行业，以及中小企业方在纳米技术产业方面的利益，他们对相关问题的阐述，影响了法案相关条款的最终形成。

可以简要地总结，科学听证——科学家参与听证是立法目的所决定的，是为立法目的服务的。科学家参与听证并不是孤立发挥作用的，而是与相关背景的见证人结合在一起发挥作用的，视具体立法目标而定。

五、 听证会对法案文本的影响分析

在立法过程中，听证会对法案文本中的重点划分产生了影响，听证会上所讨论的重点往往会直接反映在法律文本上。在四场听证会中，有三个方面的问题被重点关注：(1)技术转移问题;(2)研究组合问题;(3)社会伦理问题。下面我们对听证会对法案技术转移议题和社会伦理问题的影响做一分析。

(一)纳米技术研发相关的伦理与社会议题

尽管NRC评议报告提出要加强对纳米技术社会影响的支持，但在参议院第一个听证会中，见证人只简要陈述了研究组合，对纳米技术相关的社会、伦理、法律、环境以及健康安全方面没有涉及，更多地是强调NNI积极的经济影响和就业影响。但在众议院第一次听证会上，对社会维度议题的讨论开始集中，对社会伦理的考虑是听证会的四大目标之一。在陈述中，James Roberto介绍了其所在的橡树岭国家实验室(ORNL)的研究项目，其中很大一部分的项目涉及与公众的交流和互动。Carl Batt在这一问题上持乐观态度，认为由于“新的技术总是会给公众带来担忧，尤其是当科学共同体没有时间和耐心在这方面花费功夫时。结果在这些空白领域，伪科学家们就开始忽悠，甚至散播恐惧。这能创造伟大的文学和电影，但是在科幻上却是黑暗的。”[18]在这一问题上，Batt认为有必要通过教育、鼓励年轻的学生，在最大程度上提高公众对纳米技术的认识。在这次听证会，社会维度议题开始形成一个整体性话题，得出的结论是，不能因噎废食，而是要让普通大众更多地来了解这一技术，通过沟通解除恐慌。

而4月份众议院第二次听证会则是对纳米技术社会维度的重点探讨。本次听证会所讨论的主要问题有：(1)纳米技术有哪些潜在的社会影响问题；(2)纳米技术社会维度影响问题的研究是整个纳米技术研究活动的一部分；(3)如何评估监督相关研究。Langdon 指出在科技研发活动中，一般来说，“收益者将最先发声，也是发声最响，他们会预测纳米技术带来的可观益处。之后，民众才开始大规模考虑，并对技术的社会、经济、政治以及环境影响发出疑问。之后，再对程度、范围和方式进行规定。”[19]这与听证会上议题的变化规律极为相似，即最早的听证会关注的是纳米技术的重大积极影响。但到4月份的听证会上，最先发声的人开始考虑如何更加顺利地让技术进入社会，即听证会的议题已经开始集中于如何将社会维度影响方面的活动纳入到整个纳米技术研发活动中来。

第四个听证会(参议院听证会)召开时，Davis Baird重点提出了社会维度议题，强调了这方面的研究及其重要。

从对议题的讨论过程来看，社会维度方面的议题讨论主要集中在众议院，众议院的第一次听证会强调了其社会影响的积极方面和沟通的必要性；第二次听证会则集中讨论了存在或潜在的社会影响议题和可能的处理方式，并提议将相关研究纳入到整个研究活动中来。而参议院对这一议题的讨论并不太热心，第一次听证会并没有形成这方面的议题，第二次听证会上，也只有David Baird对此进行了阐述，认为有必要对社会维度议题进行研究，以培养新一代研究工作者，增加公众的理解。

在参议院最初版本的议案中，仅有一条条款提及要进行纳米技术相关的社会、伦理、教育、法律和劳动力议题研究。而众议院的H.R.766中，涉及社会维度影响的条款是：外部评估中的安全纳米技术研究，用于对标准、框架或战略方面的评估，以确保纳米技术的安全发展，包括自复制机械的研发和释放等。但在最终法案中，专门有一节对纳米研发相关的社会维度的问题的规定，即要建立一个防范中心，专门负责这方面的研究。这显示，四个听证会虽然针对的是不同的议案或主题，但是对最终法律条文的影响是综合的，众议员的关注要点也能影响参议院议案的议案侧重点。

(二)技术转移与产业化议题

技术转移与产业化议题最早出现在众议院第一个听证会中，在这场听证会上，见证人认为需要有一个技术转移机制将美国领先的纳米技术研究转化成新产品。Alan Marty指出，“我们不仅要保护基础研究，更重要的是将重点集中在商业化和纳米经济领域的全球竞赛上”。Richard M. Russell也提到了商业化的问题，“希望在材料制作、电子技术、医药健康、环境、能源、化学、生物、农业、信息科技、交通、国家安全和其他领域产生产品或应用。”[18]

对此问题讨论热烈是在参议院的听证会上。首先讨论技术成果的转移问题，Murday博士总结其在海军部工作的经验时，指出可以通过建立研究中心和与外部机构的合作达到技术成果的成功转移，寻求让点子从大学往外移。其次，在政府资助方面，Kent Murphy强调了产学官之间的合作关系以及政府与大学在商业化中的重要作用；最后是在商业化上，James R. Von Ehr II强调了NIST的先进技术计划(ATP)对小经济体吸收纳米技术研发成果的帮助[17]。

在参议院提案的最初版本和众议院的法案提案中，对技术转移和商业化的问题，只在国家纳米技术研发计划方面的研发活动中提及要进行技术转移方面的研究。参议院第二次听证会中对技术转移和商业化的重点讨论，使得在法案中有关这一议题的内容大幅增加，不仅增加了章节部分专门规定听证会中所述NIST的计划问题，还在其他各个重要章节中，增加了有关技术转移支持方面的条款。

六、结论和借鉴

根据以上对《纳米技术研发法案》立法听证过程的研究，可以得出关于科学技术立法的若干结论，并据此提出可供我国相关立法可借鉴的建议。

(一)结论

根据《纳米技术研究法案》的立法听证过程，结合其他科技相关领域立法的科学听证，我们可以对美国国家立法过程中的科学听证得出如下结论：

1.科学界相关的研究是立法过程中科学听证的基础。在美国《纳米技术研究与发展法案》立法过程中，NRC对NNI的评估研究，不仅为法案的引入提供了依据，也为听证会的科学问题及科学听证人的选择提供了依据。

2.在科学技术及相关领域的立法过程中，科学听证是在必不可少的。概括起来，为立法起到几方面的作用：

(1)为立法提供科学支撑

听证会的目的是请科学家及相关人员对法案各个条款相关的主要问题提出意见和建议。听证会的问题紧紧围绕法案密切相关的问题，请一线的科学家和科研管理人员提供当下最新的科学进展信息，并且合理地联系到国家和社会的实际情况，并且吸收不同的方面、不同观点的人参与，使对法案的最后确定能包含广泛的共识，这样，通过科学听证会，对法案条款提供科学证据，确定法案的重点，修改和补充法案薄弱的条款。

(2)信息交流与讨论功能

听证会本身承担了信息提供与交流的功能，保障对法案不同意见的沟通，使相关多样和不同的意见能够纳入立法过程。如对技术转移问题讨论的从无到有，对社会伦理问题讨论的由浅至深都反映了这一点。而听证会对信息的提供也是多元化的。例如在社会影响问题的讨论中，听证会所邀请的见证人有来自产业界的总裁，有来自大学的教授和研究所的研究人员。前者带有积极乐观的态度，认为这是一个全新的考虑角度；后者则代表学术界政策伦理研究领域里比较谨慎的态度。这些产业界和学术界对这一问题持不同见解和观点，使立法者和政策制定者能进一步了解科学技术问题，为合理地将社会伦理影响的考虑融入整个纳米技术活动这一结论提供了基础。

(3)监督功能

听证会对于重要政策议题(如科学预算、科学伦理问题)的科学听证，实际上对这方面议题的实施起着监管作用。听证会的评估监管功能，例如众议院专门召开的针对纳米技术相关的社会影响的听证会，并不是为听证议案的情况，而是对纳米技术相关的社会影响议题的研究现状、趋势等情况进行听证，对这方面的议题具有监管的功能。

3.听证会人员的选择，根据听证的问题，不仅包括参与科学听证的科技人员，工作在大学、研究机构和企业等科研一线的科学家，而且还有各个机构的科技管理人员，包括政府科技行政部门的负责管理人员。

(二)政策建议

1. 加强立法界与科学界的交流与合作，使立法者能充分了解科技发展的需求，使科学家能够了解立法的要求，为共同推动科学技术及相关领域的立法奠定基础。建议建立全国人大代表大会与中国科学院、中国工程院的制度化联系和合作机制，以论坛、研讨会和合作研究等形式，促进科学与法律议题的互动，促进科学研究为立法提供支撑。

2.研究在科学技术及相关领域的立法过程中引入科学听证制度的可行性和实施方法，制定具体的程序和办法。

3.在相关的科学技术立法中试点引入科学听证，并在实践中不断探索，使科学技术及相关领域的立法能够充分地吸收科学家及利益相关者的意见，通过各方意见的交流与协商，形成合理的相关法律。