德国生活垃圾分类管理工作的研究与借鉴

李小燕

（厦门市市容环境卫生管理处，福建 厦门 361000）

垃圾分类是落实习近平生态文明思想，着力解决突出环境问题，推动形成绿色发展和生活方式的重要途径。20世纪70年代，德国开始推动垃圾分类，至今已近半个世纪，垃圾管理工作处于较高水平，垃圾分类方法与我国也比较接近。学习研究德国垃圾分类成功经验与不足启示，有助于我国垃圾分类重点城市对标国际先进水平，为全国做好表率。

1 德国城市生活垃圾分类处理总体情况

1.1 德国推行垃圾分类的历史

1965年，德国各市成立垃圾处理中心；1972年，出台第一部垃圾管理法规，对垃圾填埋进行了规范；1980年，出台相关法律，对垃圾源头减量进行规范，包括少产生垃圾和对已产生垃圾进行分类回收利用，要求垃圾分类知识进入小学课本，推动从下一代抓起，推动垃圾分类工作；1991年，出台包装法，明确各类商品包装应先交缴包装垃圾处理费，强化“谁产生垃圾谁负责处理”的理念[1]。据了解，每年分摊到每个德国国民身上的包装垃圾处理费约80 元人民币；2001年，出台相关法规，规定从2015年开始不允许对未经任何处理的垃圾进行填埋处理。

1.2 德国推行垃圾分类的现状

20世纪70年代起，德国开始推动垃圾分类，至今已近半个世纪，垃圾管理工作处于较高水平。主要表现在：一是以“垃圾经济”理论（谁产生垃圾谁交费处理）为牵引，管理理念先进；二是政策法规体系健全，执法严厉；三是宣导工作扎实，市民环保意识、自律意识、法规意识较强；四是垃圾收集、运输、处理体系完善，基本做到分类收集、分类转运、分类回收利用和处理；五是垃圾减量化产生、资源化利用、无害化处理已步入法治轨道。

德国对各类垃圾都实行了严格的管理。例如，店面、住宅装修前必须向市政部门申请建筑垃圾的产生量和垃圾桶设置位置，市政部门对其垃圾处理费进行计算，并向社会公示，公示一周无市民投诉，装修者向市政部门交缴垃圾处理费，市政部门按申请为装修者设置垃圾桶，施工单位严格按要求投入。

1.3 德国城市生活垃圾分类处理的主要理念

一是垃圾分类是一件做起来十分困难的事情，需要搞好总体规划设计，通过长时间甚至一代人的努力才能有所成效；二是要培养“谁产生垃圾多谁就多付费处理垃圾”的意识，运用经济杠杆抑制垃圾产量，激发市场活力；三是垃圾是当地政府的公共资源，只有市政部门或市政部门许可的企业才拥有处理权，其他企业或个人私自处理垃圾属违法行为；四是政府是解决垃圾问题的可靠保障，不要指望通过市场来解决垃圾问题，追求利益最大化的商业行为无法可持续地解决垃圾问题；五是配置什么样的垃圾桶、配置在哪里、配置多少、每个桶容量多大因需而定；六是垃圾再生利用的原则是先进行材料利用（拆解分拣分离），再进行能源利用（焚烧等）[2]。

1.4 德国垃圾管理工作的具体做法

1.4.1 分类

家庭产生的垃圾一般分为四分类。第一类为纸张。德国人认为废弃纸张产生量大，再利用价值高，将其单独作为一类。第二类为生物质垃圾（即厨余垃圾）。德国人认为，此类垃圾与其他废弃物混合，会加大其他废弃物处理难度，必须单独作为一类。第三类为包装垃圾，主要包括牛奶盒、酒类包装盒、快递包装等。德国人认为，此类废弃物有较高的回收价值，但需要多次分离分拣才能达到回收利用的目的。第四类为其他垃圾，主要指前三类以外的生活垃圾。另外，他们还在有条件的区域，设置有毒有害物质、衣物、玻璃、废钢铁等专门回收容器，实施进一步细分。

1.4.2 投放

垃圾桶由各市市政部门统一设置。各垃圾产生单位根据本单位垃圾产生量，向当地市政部门申请垃圾桶（包括垃圾桶的容量和设置位置），居民小区由业主委员会征集居民垃圾投放需求并向市政部门申请。各业主在家庭（或单位）将产生的垃圾按分类要求存放并对应投入申请到的垃圾桶内。由于垃圾产生量不同，垃圾桶的大小各不相同，设置位置也不要求统一，但对各类垃圾桶的颜色有着严格区分。

1.4.3 收运

德国的垃圾收运由市政部门或企业（法兰克福由雷蒙迪公司负责）逐区域逐点位分类收集并转运到各类垃圾处理场所。生物质垃圾一般一周收运1 ～2次，另三类垃圾在垃圾桶达到八成满以上时组织一次收运，一般每周收运2 ～3 次。

1.4.4 处理

德国垃圾基本实现分类收集分类处理。其中，纸张直接送入造纸厂化浆造纸；生物质垃圾由各市集中处理厂用于厌养产沼发电；包装垃圾送入分拣厂进一步分离分拣回收利用；其他垃圾进入焚烧厂焚烧。德国法兰克福市日需焚烧垃圾约300 t，日焚烧生活垃圾能力达500 t，富余的焚烧能力主要用于处理其他地区的生活垃圾。对于有毒有害物质，根据实际需要在各区域设收集桶收集，由专业部门处理。需要说明的是，德国的此类垃圾目前均未在本国处理，均运往东欧等其他国家和地区进行处理。大件垃圾由其产生者预约处理公司，由处理公司运送至大垃圾处理厂处理：可翻新拍卖的翻新拍卖，不能翻新拍卖的拆解处理（可再利用的利用，不可利用的焚烧或加水等物质浸泡与生物质垃圾一起产沼发电）。

1.4.5 征收处理费

德国社会基本按照“谁产生垃圾谁负责处理”的要求，遵循“收支平衡”原则，以垃圾处理总支出反算垃圾处理费征收标准。垃圾处理交缴标准以法律条款明确，垃圾产生者按月交缴，对于不缴垃圾处理费者，收运公司将不予收运其垃圾。

1.4.6 注重宣传引导

德国的垃圾管理宣导工作由市政、教育等政府部门和环保协会等社会民间组织共同实施，主要内容包括垃圾对环境的影响、如何做到垃圾源头减量、分类减量、资源化利用、无害化处理以及有关法律规定等。同我国一样，重视从“娃娃抓起”，发挥“小手牵大手”作用。市长会亲自组织宣传活动，那时银行家、资本大亨也会出来作秀。宣传力度没有台湾那么大，但其效果在实际生活中得到较好体现。

1.4.7 强调法治

在执行欧盟相关垃圾管理法规的基础上，联邦政府、州政府、市政府都有自己的相关法规，对包括生活垃圾、工业垃圾、建筑垃圾、绿化垃圾在内的各类垃圾的产生、收集、投放、转运、处理、监管都做出了详尽明确。最主要的是，德国执法十分严格。各市警察参与市政管理执法，还建立了城市警察队伍（相当于我国的城市管理执法队伍），专门负责城市执法工作，大到摆摊占道，小到不按规定丢弃垃圾，他们都能将其“绳之以法”。由于严格的执法震慑，德国市民有着较强的自律意识。

1.4.8 管理体制

德国大部分地区的垃圾管理工作由政府及其国有企业负责，只有法兰克福采用了PPP 模式，即：由市政和雷蒙迪公司分别占股51%和49%，成立了FES 公司。由FES 公司全权负责法兰克福市的垃圾收运及主要处理工作。市政部门主要担负组织制定相关法律、实施行业监管、协调城市警察、地方警察执法等职责。

2 德国城市生活垃圾分类管理存在不足

德国通过近半个世纪的努力所取得的垃圾分类工作成效并不稳固，市民不按要求进行垃圾分类、偷倒垃圾现象时有发生，加上德国“烟民”众多，随地丢弃烟头对市政道路清洁卫生造成很大影响，德国的市政路面并不像人们想象的那么洁净。正如法兰克福市市政办公室主任皮特先生所说，“德国的城市变得越来越不干净了，我对法兰克福市垃圾分类的可持续性表示悲观”。

3 德国城市生活垃圾管理对我国的启示

3.1 我国城市生活垃圾分类进展

自2016年12月习近平总书记在中央财经领导小组第十四次次会议上要求“普遍推行垃圾分类制度”以来，全国垃圾分类工作由点到面、逐步启动，成效初显。截至2018年底，46 个重点城市先行先试，推进垃圾分类取得积极进展。一是体制机制不断健全，已有22 个城市由市委书记或市长担任垃圾分类工作领导小组组长。各城市都开展了垃圾分类示范片区建设。二是收运处理配套设施不断完善。上海、厦门、深圳等城市已初步建成生活垃圾分类收集、运输、处理体系。三是宣传力度不断加大，46 个重点城市已开展垃圾分类主题宣传和实践活动4.3 万次，入户宣传1 200 多万次，志愿者参与人数超过70 万。四是垃圾分类进校园活动普遍展开。有27 个城市实现了垃圾分类教育在辖区内学校的全覆盖，33 个城市编印垃圾分类教材或知识读本。

3.2 德国垃圾分类对我国垃圾分类开展的启示

3.2.1 垃圾分类工作需要长久巩固

生活垃圾分类工作任务艰巨，不可能一蹴而就，也不会一劳永逸，需要长期坚持、不断投入，久久为功地抓下去。从德国等先行国家的经验教训得出，虽然我国垃圾分类工作有了一个良好的开端，但其具有较强的反复性，市民的自觉分类习惯养成是一个渐进过程，需要长期宣传教育和依法推动。

3.2.2 垃圾分类工作，关键在于突出重点、突破重点

垃圾分类投放、分类收集、分类运输和分类处理四个环节缺一不可，环环相扣。其中，分类投放环节的责任在居民，分类收集、分类运输、分类处理环节的责任在政府。投放环节要奖惩共促，激发群众参与热情的同时，采取定人定岗定责方式，纠正违反垃圾分类行为，针对民营企业、非星级酒店、农贸市场、无物业小区等盲点区域，采取辖区属地管理牵头兜底、部门行业管理联动协同的机制；收集环节要精细管理，要层层落实垃圾分类责任；逐步完善运输环节，改变“混装混运”现象，发动群众举报监督，对垃圾混装混运拒不整改的单位和个人依法处罚，并予以媒体曝光。积极引入社会团体监督，充分发挥广大文明督导员作用，开展专项垃圾分类督导。建立与垃圾分类相衔接的运输网络，提高有害垃圾运输能力，推广密闭、高效的垃圾运输系统。要重点督促垃圾处理设施不足的城市加快补上短板。

3.2.3 进一步开展厨余垃圾终端处置技术研究

对各地的厨余垃圾处理设施运行现状进行总结评估，开展厨余垃圾终端技术的研究，制定相关的技术标准和规范，并在国家层面出台厨余垃圾集中处置的配套政策，保障厨余垃圾资源化产品的循环利用。

3.2.4 进一步探索建立经济杠杆调节制度

国内目前的生活垃圾收费标准普遍较低，应当形成与垃圾分类相适应的垃圾收费制度，提高居民垃圾收费标准，以激发和鼓励个人和单位少产垃圾或自觉参与垃圾分类。建立包装押金制度，实现生产者责任延伸制度，实现生产者责任延伸，减少一次性产品流入市场或过度包装，节约生产资源，强化生产者和消费者的环境责任。

4 结语

综上所述，德国垃圾管理模式全球领先，其分类处理及管理模式值得我国借鉴和思考，为我国发展垃圾分类事业、推动节能环保提供了理论参考。