清洁生产管理体系现状研究

宋婷婷

（山东省国合循环经济研究中心，山东济南250000）

从20世纪70年代清洁生产理念的提出，清洁生产在世界各国生根发芽，茁壮成长。当前，已有70多个国家认识到预防污染的重要性，并全面开展清洁生产，但由于国情的不同，各国清洁生产发展和管理也不尽相同。

1 国外清洁生产管理体系现状调查与分析

1.1 美国

1.1.1 美国的清洁生产发展概况

20世纪80年代，美国国家环境保护局将环境保护的重点由控制排污口转到防治污染产生上，并制定了长期战略规划，设立了防治污染办公室，集中力量开展防治污染的重点项目或课题，实现了污染防治由末端向源头的改变。

同时，美国不断完善相应的法律法规，先后出台了《危险和固体废物修正法案》、《废物减少评价手册》、《污染预防法》等，实现了控制污染的根本改变。

1.1.2 清洁生产制度

1.1.2.1 经济调节制度

美国国家环保局先后在各州推行各种配套经费，为不同企业提供不同程度的奖励，如企业在源头减量上做出突出成绩或在技术创新上有巨大突破的都实行经费奖励，特别是鼓励中小企业参与到改革创新中来[1]。

1.1.2.2 信息公开制度

在美国，企业必须定期向主管部门呈报污染排放情况和污染治理设施运行情况，环保部门有权依法进入企业进行排查，企业的污染产生与排放信息公众可依法获取。

1.1.2.3 行政指导制度

美国国家环保局和其他政府部门制定和实施多种行政指导计划，用于支持企业清洁生产技术开发和源头削减技术的应用，同时，环保局与高校合作，成立污染预防研究机构，为政府在政策支持、技术研发与创新等方面提供支持。

1.2 法国

法国政府采取利用“清洁工艺”生产生态产品、对废物进行回收利用等一系列措施，减少废物的产生，特别是对无废企业进行奖励，同时制定了资源、能源保护与开发的管理措施，有效促进了清洁生产的推广。

1.2.1 管理体制方面

法国环境与能源管理部主要负责清洁生产技术和废物最小化项目的研究、技术开发和财政援助，下设清洁产品和废物管理局，专门负责清洁生产相关工作，同时清洁生产技术委员会为政府部门提供政策、技术支持和项目评估工作。

1.2.2 管理制度方面

一是财政支持，法国环境与能源管理部、水管理局向研究清洁工艺、技术的企业提供财政补贴，企业最多可以获得所需工艺改造费用的50%作为经济补贴；二是信息公开制度，在法国，公民享有信息权，公民可以依法获取政府部门持有的关于环境的各种信息，特别是工业企业污染物排放与控制情况；三是行政指导制度，法国政府部门十分重视对企业开展清洁生产工作的指导，可为企业提供技术咨询，特别是与大型企业集团签订协议，支持其清洁生产技术研发与应用，促进清洁生产技术中长期发展；四是强制制度，通过立法，规定需要经过政府审批的工业企业，并明确污染防治手段，对排污量大的企业设定废物削减目标和综合利用量，实现污染物的排放最小化。

1.3 日本

日本作为全球重要的经济体，有着先进的工业和制造业，在清洁生产的管理和运行方面有着独特之处。

1.3.1 日本清洁生产发展概况

在日本，政府对污染物排放总量实行严格控制，污染物的排放量一般按天作为统计考核单位，如果企业在某天中某个污染物超过控制值时，将受到有关部门的处罚，企业废水总排放口设有自动连续监测仪器，各地方自治区每年都要对企业提出下一年度的污染物削减指标，以实现环境质量的改善。因此，日本企业积极探索少废无废工艺技术的开发，将“三废”消除在工艺过程中，努力实现工业工艺过程的“闭路循环系统”，即生产工艺过程中不排放废物，对于排放的废物，尽量做到循环使用，或经处理后再利用；必须要排放的废物，应进行无害化处理，使其不污染环境。

1.3.2 清洁生产制度

尽管没有正式的清洁生产概念，日本政府在最近几十年制定和实施了《环境基本法》、《推动建立循环型社会基本法》、《可循环资源再利用促进法》、《关于容器包装的分类收集以及促进其再商品化法》等一系列有关工业和生活废弃物的法律，在推动建设可持续的循环型社会建设上取得了显著的成效[2]。在日本，环境公司由政府出资成立，对搬迁企业、采用低污染工艺技术的企业或污染治理企业提供贷款，支持其建设。

1.4 德国

德国作为现代工业制造的标杆性国家，在清洁生产的推动过程中，制定了独特的清洁生产管理体系和运行机制。

1.4.1 建立了完善的政策法规体系

德国有关清洁生产的政策法规相对完善，具有以下特点：一是政策法规比较齐全，涵盖面广。二是因地制宜，逐级实施，联邦政府、州政府、地方（市/县/社区）在上级法规颁布的基础上，结合自身情况出台具有可操作性的管理条例、规章制度。三是规定具体详细，便于企业操作实施，避免和减少了法律上的漏洞以及执行中的随意性。

1.4.2 建立了有效的监管机制

德国的清洁生产监管体系分为政府部门监管、监测部门监管和企业内部监管3个方面，政府部门的监管结果直接与企业的产品市场挂钩；监测部门对企业污染排放和环境质量进行监测，并对外公布监测结果，超标排放的企业将面临收回排污许可证和生产许可证、停业整顿及罚款等处罚。

2 国内清洁生产管理体系现状调查与分析

我国的清洁生产管理体制由国务院清洁生产综合管理部门负责组织、协调全国的清洁生产工作；相关部门依据各自职责负责促进清洁生产工作；地方政府及相关单位负责地方区域的清洁生产推进工作；我国清洁生产的推行方式有两种，一种是强制性的，另一种是自愿性的，审核方式有两种，一是企业自行组织开展，二是企业外部专家或委托具备相应能力的咨询服务机构协助开展清洁审核；清洁生产审核效果的评估验收由政府组织进行。

2.1 清洁生产实施主体

实施清洁生产的主体是国内从事生产和服务活动的单位以及从事相关管理活动的部门，主要包括需要技改的企业、产品和包装物的设计、生产大型机电设备、机动运输工具，以及国务院工业部门指定的其他产品的企业、农业生产、餐饮、娱乐、宾馆等服务性企业、建筑工程、矿产资源的勘察、开采等。

2.2 清洁生产的管理依据及手段

2.2.1 清洁生产的法律法规

我国现行的清洁生产法律为《清洁生产促进法》（2012修订版），一切清洁生产活动依据该法开展实施，相关产业、经济、技术政策和规定制定均需符合该法。《清洁生产促进法》标志着源头预防、全过程控制的战略已经融入到我国经济发展综合策略之中，有利于清洁生产工作的顺利发展，以及经济集约发展模式和新型工业化的形成，实现可持续发展。

2.2.2 清洁生产审核的评估及验收

清洁生产审核的评估和验收是保障和提高企业清洁生产审核质量的重要一环；作为一轮清洁生产审核的最后一个环节，起着至关重要的作用，既对本轮清洁生产审核的绩效起着评估、验收、监督的作用，同时评估和验收意见对下一轮审核起着引导、规范的作用。清洁生产审核的评估和验收有利于科学推进清洁生产工作，规范清洁生产审核行为。

2.2.3 清洁生产标准

清洁生产标准是资源节约与综合利用标准化工作的重要组成部分，由环境保护部发布，从2003年起陆续发布了56项清洁生产标准，以推动清洁生产审核工作的进行。清洁生产标准的编制依据主要参考《清洁生产标准 制订技术导则》（HJ/T425—2008），与清洁生产指标体系作用相同，清洁生产标准同样对清洁生产审核有着重要的作用。但是清洁生产评价指标体系是评价清洁度高低，指导和推动企业依法实施清洁生产而制定的一套或多套评价体系；而清洁生产标准是所要执行的行业必须参考的依据。

2.2.4 清洁生产专项资金管理依据

2004年中央财政部颁布了《中央补助地方清洁生产专项资金使用管理办法》，规范了中央补贴地方清洁生产专项资金的使用和管理，加强了中央对地方使用资金的管理，规定了补贴企业的类型、资金补助的范围、企业申请的资格，以及相应的申报、审批、管理等方面的内容。

2009年中央财政部和工业与信息化部联合颁布了《中央财政清洁生产专项资金管理暂行办法》，规范了中央财政清洁生产专项资金管理，有利于提高资金使用效益，加快清洁生产技术的应用与推广。该办法主要是用于管理补贴和事后奖励清洁生产技术示范项目。

2.3 清洁生产的监督和管理

2.3.1 清洁生产审核的监督与管理

政府定期公布强制审核企业的名单，企业需按时完成审核。县级以上环境保护行政主管部门对企业实施强制性清洁生产审核的情况进行监督，督促企业按进度开展清洁生产审核，且定期向上一级清洁生产综合协调部门及相关单位报送辖区内企业开展清洁生产审核情况。省级环境保护行政主管部门对实施清洁生产审核的企业进行表彰和奖励，对于强制性审核的企业如未达到要求，依法进行处罚。

2.3.2 清洁生产评估、验收的监督与管理

2017年国家环保部和发改委发布的《清洁生产审核评估、验收指南》（征求建议稿）规定了监督检查、信息报送、评估验收经费、评估验收专家组要求、加强培训五方面内容。由环境保护部和国家发展改革委员会负责全国的清洁生产审核评估、验收工作的监督和管理；由地方政府负责具体的清洁生产审核评估和验收工作；评估验收工作经费由地方财政负责；评估验收专家要满足一定的要求，同时要加强评估、验收专家队伍能力建设，定期对评估、验收专家开展相关培训。

2.3.3 清洁生产资金监督与管理

2004年中央财政部颁布《中央补助地方清洁生产专项资金使用管理办法》，规范了中央补贴地方清洁生产专项资金的使用和管理，规定了重点企业和中小企业的清洁生产资金采取拨款补助的管理方式，由符合条件的企业提出申请，政府审批后进行拨款补助；清洁生产示范项目的专项资金主要用于补助和事后奖励，同样需要相应企业提出申请，由政府审批后进行补助。

2.3.4 工业清洁生产示范项目监督与管理

工信部，为了进一步提高工业清洁生产示范项目质量和资金使用效益，加强示范项目的管理与监督工作，根据《中央财政清洁生产专项资金管理暂行办法》，提出要提高项目申报、审核、论证工作质量，加强项目实施跟踪检查，及时组织竣工项目示范效果评价。