自然灾害防治综合立法研究：定位、理念与制度*

李一行，刘兴业

(1.防灾科技学院 应急管理学院 防灾减灾法治研究中心，河北 三河065201；2.中国灾害防御协会 秘书处，北京100029)

1 自然灾害防治综合立法的必要性与紧迫性

1.1 落实国家对自然灾害防治的新要求

2018年10月10日，习近平总书记在中央财经委员会第三次会上要求大力提高我国自然灾害防治能力。总书记强调加强自然灾害防治关系国计民生，要建立高效科学的自然灾害防治体系，提高全社会自然灾害防治能力，为保护人民群众生命财产安全和国家安全提供有力保障。2016年底印发的《中共中央 国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》[1]明确提出“两个坚持，三个转变”，并要求强化法治保障，及时修订有关法律法规和预案。切实实现国家对防灾减灾救灾系列新理念新思想新要求，首要的是通过法律的方式确认和细化这些要求。

1.2 解决自然灾害防治现实问题的有效方法

近年来，我国先后经历汶川地震、九寨沟地震、寿光洪灾等重大自然灾害防治实践。统一指挥、属地管理、社会参与、多方协同等新的经验和做法需要上升为法律制度。灾害风险调查、隐患排查、监测预警、防护加固、避险转移等自然灾害防治的手段需要经过法律的确认。与此同时，职能交叉、重复备灾、预案管理不到位、协调机制不完善、基础支撑不扎实等暴露出的问题，也需要通过完善立法更好的解决。

1.3 调整自然灾害防治法律关系的必然选项

我国自然灾害多发，自然灾害的防治需要充分发挥各级政府、各政府部门和社会力量的协同作用，推动自然灾害防治由重救援向灾害风险治理转变。自然灾害防治的制度设计，相应体制机制的完善，大量复杂关系的协调，多元主体责任的定位，都必须通过法律法规予以制度化、规范化、常态化。

1.4 推进自然灾害防治体系和防治能力现代化的迫切需要

2018年4月16日，应急管理部正式挂牌，我国应急管理事业正式开启了新起点、新征程。应急管理部是统筹自然灾害防治的专门部门，是国家高度重视自然灾害防治的具体体现，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重大举措[2]。应急管理部成立后，防灾减灾救灾的职能已经由以前的各灾种专门部委负责转变为应急管理部统一领导应对，但目前的法律制度仍然是“一灾一法”。现阶段迫切需要做的事情是构建适合我国国情的综合自然灾害防治法，以立法确认改革的成果，以法律制度保障改革目标的实现。

综上，自然灾害防治法综合立法顺应国家改革发展形势需求，是国家目前急需的法律制度，立法时机已经成熟，应加紧推进其立法工作。

2 自然灾害防治综合立法的定位

立法定位决定了立法框架与制度设计，是进行立法首先需要明确的问题。立法定位还与法律位阶、法理依据和具体条文密切相关，始终影响着立法的过程。

2.1 自然灾害防治的基本法

自然灾害防治综合立法首先是自然灾害防治的基本法。基本法是自然灾害防治综合立法的定位，也决定了该法的位阶。目前，我国尚无自然灾害防治的专门统一立法。《中华人民共和防震减灾法》[3]、《中华人民共和国防洪法》[4]、《中华人民共和国消防法》[5]以及《地质灾害防治条例》[6]、《自然灾害救助条例》[7]等法律法规“一事一法”、分散管理的特点显著。存在着立法重复、交叉、碎片化，不利于整合协同资源的问题[8]。当今世界上许多国家都采取了综合的灾害基本法来统筹灾害的防御和治理。日本于1961年10月31日颁布实施《灾害对策基本法》[9]、美国于1974年制定的《罗伯特·T·斯塔夫德灾害救援和应急协助法》[10]等都是综合应对灾害的法律。自然灾害综合立法的优势是能够统筹资源，集中力量，全面的应对灾害的防御、减轻和灾后救援。契合我国当前防灾减灾救灾领域的改革需要，应整合内容建立综合的一部法律，作为自然灾害防治的基本法。自然灾害防治综合法是规范自然灾害防治领域的一般法，是《中华人民共和国突发事件应对法》[11]的下位法，是单灾种自然灾害防治法的上位法。作为基本法，自然灾害防治综合立法需要规定适用于各种灾害的基本原则，一般制度和法律责任。灾害防治基本法的结构一般是综合减灾组织、灾害预防、灾害应急准备、灾害应急救援、灾后恢复。以基本法为基础，构建由基本法统领，各灾种法支撑，社会法辅助的自然灾害防治法律体系。

2.2 应急管理的特别法

2018年新设立的应急管理部承担提高国家应急管理水平、提高防灾减灾救灾能力，确保人民群众生命财产安全和社会稳定的重大任务。应急管理的领域很广，涉及社会生活的很多方面，自然灾害防治只是应急管理项下的一个大类、一个分支。从这个意义上说，自然灾害防治综合法是应急管理的特别法。专门规定应急管理中自然灾害防治的原则和制度。应急管理体系的各构成部分之间互相关联，其中自然灾害、社会事件有较强的关联度。现实中，同一风险在不同的时空条件下，可能实现自然灾害向重大风险的演化。作为应急管理的一个大类，自然灾害防治法也就当然要纳入到应急管理法律体系当中。因此，在立法时还要考虑到自然灾害防治法与其他应急管理分支法的相互关系，是否衔接等问题。在应急管理法律体系中把握自然灾害防治综合立法，实现自然灾害应急管理的体系化、法律化、现代化。

2.3 公共安全的支撑法

中国共产党第十九次全国代表大会对公共安全和应急管理工作提出了具体要求，要求健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力。公共安全是国家安全的重要有机组成部分。健全公共安全体系，加强应急体系建设，其主要目的就是要维护人民生命健康和财产安全，维护国家安全、公共安全，促进经济社会持续健康发展。安全对于普通公民而言即是享有和平和平安，包括不受外来侵犯的安全，也包括发生灾害时的生命和财产安全。在整个中国从富起来到强起来的进程中，公民向往在安全的环境下享受社会发展带来的美好生活。有强大的国家做后盾，国防安全基本无虞，公民在和平时期更加迫切的需要防灾安全。因此，公共安全涵盖了防灾安全，防灾安全是公共安全的重要组成部分。从这个意义上说，自然灾害防治法是公共安全的支撑法，要站在公共安全的高度认识和重视自然灾害防治综合立法。

3 自然灾害防治综合立法的基本理念

3.1 以人民为中心理念

人是发展的目的。习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会报告中指出，“人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量，中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”。坚持以人民为中心的发展理念体现在经济生活的各个方面。在防灾减灾救灾中，以人民为中心意味着：第一，自然灾害防治为了人民，保护人民的生命财产安全是自然灾害防治的核心目的。第二，自然灾害防治需要人民，防灾减灾人人有责。第三，人民制约防灾减灾救灾。人民有权利监督防灾减灾救灾中公权力行为。第四，人是最重要的价值考虑。人民至上、生命至上是自然灾害发生时达成共识的价值排序。人民中心理念解决了自然灾害防治为了谁的问题，明确了自然灾害防治的目的，为建立以人为本的自然灾害防治法律制度奠定了基础。

3.2 风险防范理念

灾害要素是可能导致灾害事件发生的因素，本质上是一种客观存在，是无法被消灭的。因此，自然灾害防治需要做的是采取各种有效的技术和方法避免或减少灾害要素引发灾害[12]。风险防范即是指有目的、有意识的通过计划、组织、控制和检查等活动来阻止损失的发生，或者是削弱损失发生的影响程度。《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》[13]中明确要求注重风险防范。这就要求在防灾减灾救灾中更加强调以防为主，在统筹全过程的基础上将重点放在预防上。通过排查隐患、规避风险、解决问题等方式努力将减灾关口前移，实现最大限度的减轻灾害影响和损失。

3.3 综合防治理念

防御是最大的减灾，而治灾是最好的防御。《中共中央 国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》[1]明确提出“坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，从应对单一灾种向综合减灾转变”。综合防治是指对各种灾害统一预防和应对。从立法上，即是将以往分散在各个法律中的灾害防治规则通过整合的方式实现综合，并且在综合立法的统领下，真正实现多灾种的综合减灾。综合防治还意味着将“治理”灾害的视野从工程领域向非工程领域扩展，将治理的手段从科技向科技人文合力方向延伸，将治理的主体从专职专业人员向社会志愿群体覆盖。真正实现全过程系统化全员参与的自然灾害防治格局。

3.4 权利保护理念

权利保护是讨论自然灾害立法的一般角度，被国际社会采纳。考虑到情况的重要性和紧迫性，联合国国际法委员会在第五十八届(2006年)会议期间，根据秘书处的建议将“发生灾害时的人员保护”这个专题列入委员会长期工作方案。并安排特别报告员专门研究这一专题的法律进展情况，每年向委员会报告[14]。至今，国际法委员会已经收到了关于这一主题的8份报告，拟议条款草案也基本完成。理想的自然灾害防治法律制度中的具体内容应是人的权利的集合，而不是将人作为义务主体进行约束的命令性要求的汇总。由于我国以部门为主体的应灾抗灾传统，导致防灾减灾法律大多是行政法性质的法律规范，其话语表述的主体也多为政府及其职能部门[15]。在这种语境下，人大多时候是作为一种义务主体存在，人的权利较少的被提及。人民中心理念应以具体权利保护的形式反映在立法中，形成以“灾害知情权”、“防灾参与权”等权利为根本构造的防灾减灾救灾权利保障体系。

4 自然灾害防治综合立法的主要制度

自然灾害防治的基本理念要靠具体法律制度实现。通过明确涵盖自然灾害防治全过程的基本制度，解决自然灾害防治怎么做的问题。将实践中行之有效的做法和迫切需要明确的问题通过立法进行确认和规定，将自然灾害防治科学技术的最近成果融入制度设计中，使得自然灾害防治有法可依、有计可施，切实提高我国自然灾害防治水平。

4.1 自然灾害防治综合规划制度

基于我国自然灾害分布和调查的实际情况，遵循统筹安排、突出重点、合理布局、全面预防的原则，以灾情和灾害预测结果为依据，将以往分散在各个单灾种灾害防治法律法规中的规划要求统一到自然灾害防治法当中来。将包括雾霾在内的气象灾害区划、地震风险区划、洪涝灾害区划等多种自然灾害风险情况综合起来，充分考虑人民生命和财产安全，统筹考虑经济社会发展情况及自然资源生态环境保护等需要，编制涵盖城市和乡村的自然灾害防治统一规划。明确编制主体、编制原则、编制内容、编制程序、编制修订和完善等具体要求，建立统一的自然灾害防治规划编制制度，力争做到防治自然灾害一个规划解决问题。

4.2 自然灾害风险隐患排查制度

基于科学评估方法，建立灾害风险摸底排查和定期评估检查制度。规定属地管理职责的各级政府对本行政区域内容易引发自然灾害的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。对生产经营场所、建筑物、构筑物及周边环境开展隐患排查，及时采取措施消除隐患。各企业单位、社会组织以及公民个人发现危险源有义务及时上报，并采取防范措施。通过立法规定采用现代化手段和大数据技术对自然灾害的危险源、风险情况、进行可视化呈现，智能化检查。将区域自然灾害风险清楚了解、为风险可防可控奠定基础。基于风险隐患排查的结果，通过立法明确规定对不符合当前风险等级防范的工程、存在隐患的工程必须进行加固。建立政府、社会、个人协同的加固机制。对重大工程、特殊纪念意义的工程、学校医院等人员密集场所和工程由政府负责加固；公共区域公共场所由社会分担加固成本、个人不动产由个人加固。

4.3 危险区避让及搬迁转移制度

根据科学探测和研究的结果，对自然灾害高风险区域进行识别、标示和避让。避免在高风险区域进行重大工程建设和人员密集区建设。并对可能遭遇自然灾害影响的区域的群众进行避险移民搬迁转移，以减少人员和财产损失的制度。金沙江堰塞湖、西藏江达堰塞湖等自然灾害处置都涉及到转移群众的问题。什么情况下搬迁转移，如何搬迁转移，搬迁转移之后相关人员怎么安排应通过立法进行明确。使得灾前搬迁转移和灾后安置都有法可依。

4.4 自然灾害防治涵养区制度

自然灾害防治涵养区是指通过水土保护、地下采矿区回填和地质生态修复，恢复自然环境和生态平衡，通过增强植被涵养、提升环境承载等自然手段防止和减轻自然灾害的损害后果，逐步通过自然环境涵养实现减轻自然灾害的目的。2018年11月，北京市发布《关于推动生态涵养区生态保护和绿色发展的实施意见》[16]，其中就有对生态涵养区的规定。生态是孕育灾害的环境，也是防治灾害的“治本”对象。规定建立与风险性和人口数量、城市体量相对应的自然灾害防治涵养区。规定涵养区的运行和保护、评估和调整机制，使得涵养区成为环境、生态、灾害防治为一体的城市有机组成部分。

4.5 自然灾害科普制度

认识致灾因素是防灾减灾的第一步。应规定各级政府和政府部门应大力开展自然灾害科普，科学研究机构和新闻媒体应配合政府科普工作，提供科学研究基础支持、科普专家支持和科普传播支持，共同做好科普工作。要求各级各类学校将自然灾害防治科普知识教育纳入教学内容，对学生进行科普，培养学生的安全意识和自救与互救能力。要求社区、单位和各类组织大力开展自然灾害科普，加强公众对自然灾害的科学认知，提升公众的自然灾害防范和避险能力，提高社会的自然灾害防治能力。

4.6 自然灾害保险制度

《中华人民共和国突发事件应对法》[11]第三十五条，《中华人民共和国防震减灾法》[3]第四十五条都规定了国家发展保险事业，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险。但该条实质是鼓励条款，并无强制性要求和制度性安排。美国制定了专门的《联邦洪水保险法》《全国洪水保险法》《国家洪水保险计划》。新西兰将灾害保险纳入到综合减灾的风险应对体系当中。以地震灾害为例，地震风险应对体系由三部分组成，包括地震委员会、保险公司和保险协会，分属政府机构、商业机构和社会机构。一旦灾害发生，地震委员会负责法定保险的损失赔偿；保险公司依据保险合同负责超出法定保险责任部分的损失赔偿；而保险协会则负责启动应急计划。根据中国保监会和财政部印发的《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》[17]的通知(保监发〔2016〕39号)，2016年7月1日中国城乡居民住宅地震巨灾保险产品全面销售。为调动社会积极性，实现灾害治理社会化，需要在国家层面的法律中明确规定自然灾害防治的保险制度。

4.7 自然灾害防治社会参与制度

我国相关法律法规中的社会参与制度，多为原则性、倡导性条款，措施的强制性和实际效果比较差，需要进一步明确和细化。在社会力量参与自然灾害防治的制度方面，德国明确“公民自我保护是重要基础”，“官方措施是公民自我保护的补充”[18]。德国法律规定，年轻人必须服兵役；如果不服兵役，必须服消防役或民防役，并从事6年应急救援志愿者工作；还确立了全民参与应急救援培训、灾害中不得见死不救等义务。为更好的适应当今我国社会治理的要求，可以对于社会组织和个人参与自然灾害防治的义务性规定。鼓励、支持、引导、规范社会织和个人参与自然灾害防治活动，扩大社会公众对自然灾害防治的直接参与。

建立自然灾害防治综合立法还必须明确自然灾害防治的法律责任。明晰权责，规范政府、政府部门、社会组织、公民等各主体参与自然灾害防治的行为和法律责任。

5 结论

自然灾害防治是一项综合性、系统化的工作，既有科技属性又有社会属性，既包括了工程领域的对策，也包括非工程领域的对策。按照国家对防灾减灾救灾的新理念新要求，结合科技与人文的优势，建立科学合理的自然灾害防治综合立法将有力推动我国自然灾害防治工作，提升抵御自然灾害能力，更好的保障和改善民生，维护国家安全和公共安全。