完善与发展重大突发事件情景构建技术方法的核心问题*

2019-01-21王永明

中国安全生产科学技术 2019年2期

王永明

(中共中央党校(国家行政学院),北京 100089)

0 引言

2019年1月21日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范重大风险专题研讨班开班式上，就防范化解政治、意识形态、经济、科技、社会、外部环境、党的建设等领域重大风险作出深刻分析、提出明确要求。讲话提出，要完善风险防控机制，建立健全风险研判机制、决策风险评估机制、风险防控协同机制、风险防控责任机制，主动加强协调配合，坚持一级抓一级、层层抓落实[1]。而针对重大风险事件开展“情景构建”是完善上述系列风险管理机制的重要途径与方法之一，加快完善和发展重大突发事件情景构建技术方法具有重要时代价值。虽然我国近年来的情景构建工作处于高产阶段，但理论归纳和标准建设相对滞后，现在亟需就情景构建的标准规范和核心理念问题深入探讨。本文就该技术方法的历史沿革与现状、核心理念问题及完善建议进行阐述。

1 情景构建理论方法国内外现状

情景构建这种方法在“二战”后的西方国家开始兴起，率先应用于军事领域，随后延伸至企业战略发展领域，并进一步应用到了国家公共安全领域。近些年，我国公共安全的专家学者开始关注到这种方法，并且将其创新地应用于地方、行业和企业的应急准备战略规划中，取得了大量研究成果[2-6]。此外，我国相关学者在情景构建实践中逐步完善和发展了适合我国国情的情景构建技术框架。

1.1 情景构建理论方法历史沿革

壳牌公司在1972年开发了1个“能源危机”的情景，分析一旦西方国家失去对石油供给的控制，将会发生什么，以及如何应对。而在1973年，当石油输出国组织(OPEC)宣布石油禁运政策时，壳牌由于具有良好的准备，成为唯一1家能够抵挡这次危机的石油公司。1986年石油价格崩溃前夕，壳牌情景开发团队又一次预先指出这种可能性，提前囤积资金并在价格崩落之后购买了大量优质油田，为壳牌锁定了20余年的价格优势[7]。在2次石油危机中，壳牌均能转危为机，情景构建这种风险管理战略功不可没。

2001年“9·11事件”和2005年卡特里娜飓风灾害之后，美国国土安全委员会开展了“国家规划情景”开发工作，大量相关部委和国家实验室参与其中，最终成果是公共安全领域的15个“假想敌”[8]。这些“假想敌”(即情景)包含核生化袭击、网络袭击、西海岸地震、东海岸飓风等事件，情景内容是上述战略风险事件在美国发生的“基本演化规律”和“最坏可能结局”，上述情景已经成为指导各领域工作的重要战略工具。从2008年开始，英国内阁办公室牵头，开展英国“国家安全风险清单”工作，基本上每2年1次，动态分析未来5年威胁其国家安全的最坏可信情景(Reasonable Worst Case)，并且将结果向社会公众开放[9]。此外，德国、日本等国家也都依据这种思路开展了国家安全风险研究和战略准备。

1.2 情景构建在我国的应用与发展

2012年北京“7·21”特大暴雨灾害之后，北京市委市政府痛定思痛，寻求提升北京市应急能力的新途径新方法，最终在中国安全生产科学研究院刘铁民研究员建议下启动了“北京市巨灾情景构建”工作。2012年下半年，在北京市应急委、北京市科委的联合支持下，“地铁重大突发事件情景构建原型案例研究”课题启动，课题取得的理论与实践成果得到了北京市相关领导的高度认可。2013年12月，在原型案例研究成果支撑下，北京市应急委牵头继续围绕破坏性地震、特大洪涝灾害、暴雪导致交通中断、水源严重污染、大面积停电、天然气门站停气、大规模网络信息安全、不明原因传染病疫情、大规模群体性事件、民航空难等10个巨灾事件开展情景构建研究，取得了大量行业性的风险分析成果。汇总的情景构建成果进一步支撑了《北京市“十三五”时期应急体系发展规划》的提出，有效引导和推进了北京市应急准备能力的提升。

2013年5月，由国家安全生产应急救援指挥中心牵头，中国安全生产科学研究院做技术支撑，指导中石油、中石化、中海油、天津市安监局开展“石化行业重大突发事件情景构建”工作，针对化工园区火灾爆炸、长输油气管线泄漏、海上钻井平台井喷等6项情景开展情景构建，分析行业和企业的应急能力差距。此项工作之后，中海油、中石化与中石油在企业内部大力推广这种方法思路，成为引领石化企业开展应急准备能力建设的重要支撑方法。

2015年“8·12天津滨海新区爆炸事故”之后，党中央国务院要求国家行政学院针对分管安全生产工作的省部级领导干部召开重特大生产安全事故预防、处置和舆情应对研讨班，在研讨班上，首次将情景构建成果—“化工园区生产安全事故情景构建”成果完整地应用于国家行政学院演练课程，支撑了高级领导干部的“真演真练”，取得很好的培训效果，受到学员一致好评，且得到国务院领导的肯定[10]。此后，“北京地铁重大突发事件”、“北京破坏性地震”等情景构建研究成果，陆续在国家行政学院省部级领导干部研讨班的演练课程中应用，发挥了不可替代的作用。

2 我国情景构建理论中的关键技术问题

2012年至今，大量实践参与者对情景构建这种方法进行了完善和补充，提出了情景构建的基本技术框架—“情景分析-任务梳理-能力评估”[6]，如图1所示。这种技术框架指导下的思路可以阐释为：在基于风险评估确定情景主题的背景下，首先，开展情景分析(情景开发)，用“实例化”与“故事化”的手法表现突发事件在当前能力条件下的“基本演化规律”与“可能最坏结局”；其次，开展任务梳理，分析该突发事件发生发展过程中，应对主体在既有体制机制下的任务清单(含任务名称、任务归属部门、支撑协作机制)；最后，开展能力评估，针对上述任务清单中的逐项任务，分析其目标能力与既有能力，且分析能力差距背景下的应对策略。

在北京市巨灾情景构建和石化行业重大突发事件情景构建中，均应用图1所示的技术框架为总体工作思路，取得了较好的成果。但是在实践过程中，笔者逐步意识到，这个基本框架下，仍然有以下4个核心概念和问题有待深入探讨研究和完善。

2.1 综合风险评估和专家观点的情景主题筛选

不论情景构建的主体是政府、行业主管部门或者企业，一旦要开展这项工作，如何筛选情景主题(针对哪些风险开展情景构建？)将是一个重要问题。从我国曾经开展的情景构建案例来看，情景主题往往是专家研讨、或者专家与主管部门共同商讨获取，但是仍然是以定性分析和专家观点为主。最理想的方法是基于一套科学可信的指标体系来展示身边公共安全风险的此消彼长，但是实现起来有2个方面的困难：一方面由于诸多原因我国公共安全方面的历史数据并不完整；另一方面公共安全风险主管部门较为分散，不同领域的数据格式不统一，不具备可比性，例如英国《风险事务清单》中对最坏可信情景进行分析时，针对自然灾害和传染病的发生概率是依据历史数据和数理模型进行计算预测(表征为未来5年发生概率1/2、1/20、1/200、1/2000)，而针对恐怖袭击等社会安全事件的发生概率则主要是依靠专家的主观推断获得(表征为未来5年发生概率很高、高、较高、一般、低)，所以《风险事务清单》中有2个风险矩阵，一个表征自然灾害和传染病；另一个表征恐怖袭击，2者各自独立进行分析)。因此，当前阶段筛选情景主题的务实方式是：按照风险类别，例如自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件4大门类分别设置专家团队，在尽可能全面的历史灾害数据支持下，通过德尔菲法或者头脑风暴法逐步明确主题。

2.2 基于专业知识和真实案例支撑的“故事化”表达

在情景主题确定后，针对每个情景进行开发，开发的目标可以概述为：针对具体的风险，基于专业知识和真实案例的“故事化”表达。这是由“情景”的受众所决定的，情景受众不会是单一专业的科研人员，而是跨层级、跨部门的人员，甚至可能是公众。

美国在其开发的《国家规划情景》中，针对13种恐怖袭击情景，均给出了UA(通用敌人)的袭击执行流程，即敌人会通过什么手段对既有体制进行袭击，这些“故事化”描述的背后是大量真实的案例片段以及大量情报所支持。因此，情景开发的过程绝不是脑洞大开的故事编撰，也不会是堆积大量专业术语和数据的科研报告，而是从大量历史案例中提取“规律”、提取处置成败“要点”，然后在某个真实的场景上通过某条线索串联起来。国内课题组在开展化工园区情景构建工作时，曾组织专家团队对国内典型的化工事故灾难进行了回访与反思，通过对南京“7·28事故”、兰州“1·7事故”、天津“5·24事故”的调研走访，发现大多危化品泄漏起火爆炸一般都存在10 min左右的“机会窗”(即危化品泄漏到起火爆炸之间的时间间隔)，而这个“机会窗”往往稍瞬即逝。类似这种对应急处置借鉴价值很高的“规律”就要在情景中给予展现。另外，在国内某破坏性地震情景构建中，应用“震后10 h，通信与供电恢复一半；震后100 h，排污系统恢复一半；震后1 000 h，供水、交通、燃气恢复一半；震后10 000 h，灾区社会初步摆脱地震带来的负面情绪和效应”对灾后恢复能力给予了很简洁的表达。

因此，情景开发这个环节需要大量专业人员参与其中，大量历史案例被剖析、对比和统计，最终通过“故事化”的方式，生动、简洁地表现风险规律。

2.3 基于通用应急任务清单支撑的任务梳理

情景开发完毕后，进一步梳理和分析应急任务是项很重要的工作，这项工作将情景构建与我们的应急准备实务工作(预案、演练、规划……)紧密地连接到一起。在情景构建实践中逐步发现这项工作现在亟需一个跨层级、跨部门、跨灾种的标准化工具—通用应急任务清单进行指导。

美国国土安全部曾经在2007年发布了其《应急通用任务清单》(以下简称UTL)，其中对1 600多项独立的应急任务进行了定义和规范，用于对突发事件防范、准备、应对和恢复。UTL作为应急管理领域跨层级、跨机构的标准化语言和工具，极大推进了应急准备的标准化和应急响应的高效化。

在以往情景构建实践过程中发现，我国不同地区、不同部门对同1项应急任务的命名、定义和边界限定有时是不同的，一旦出现大的灾害需要协同作战时，这将成为协作障碍。当前阶段，通用应急任务清单的开发不仅可以推进情景构建的标准化与规范化，还可以给行业主管部门、区域应急管理部门带来海量的可统计、可对比、可集成的规范化数据，对平战结合背景下的应急任务分配、应急能力评估、数字化预案开发，甚至现阶段所有的应急管理信息化工作都是基础性的支撑。

2.4 基于任务驱动的风险沟通机制

针对任务清单中的逐项任务进行深层次分析，可以驱动跨层级、跨部门的多主体风险沟通，进一步改善应急准备实务工作，这对我国应急管理实践具有重要意义。我国目前应急管理中普遍存在一类问题—“平时风险沟通缺位、战时危机沟通失灵”，即现在各领域普遍缺失有效的风险沟通体制机制，虽然存在各种议事协调机构、区域应急处置联合体、定期召开风险形势交流会等形式，但是仅仅依靠行政手段依然无法实现深层次沟通。情景构建中，针对任务清单中逐项任务进行分析的过程，实质就是穿针引线、将相关执行方“串连”起来“就事论事”的过程，在“情景”大背景下，具体任务的目标和边界更加清晰，这种交流也会更加务实，例如：谁是任务的牵头方？谁是协同方？协同机制是什么？支撑资源在哪里？可能困难是什么?……探讨上述问题的过程实际上就实现了风险沟通。围绕核心任务，可以组织召开多部门的桌面推演，风险沟通的成果进一步推进预案之间的衔接，提升预案的可操作性。

3 进一步完善和推进情景构建工作的建议

在我国应急管理部成立的重要契机，重大突发事件情景构建将为其提供一种跨领域、跨层级的公共安全风险管理技术方法，因此建议从以下3个层面完善和推进重大突发事件情景构建工作。

首先，建议尽快围绕上文所述的4个核心理念建立高规格的情景构建标准体系，包含一系列的国家标准，例如：公共安全情景构建技术规范，事故灾难、自然灾害、社会安全事件、公共卫生事件4大类突发事件情景构建技术导则；甚至包括一系列重要领域的行业标准，例如：危化、电力、交通等领域的情景构建行业标准。

其次，在完善的标准规范引领下，自上而下推进情景构建工作。一方面，地方政府自上而下地围绕区域风险开展情景构建；另一方面，行业主管部门或行业协会要针对本领域的业务风险开展情景构建。在上述工作的顺利推动下，具体的企业就可以依据属地“情景”和行业“情景”(实质背后是属地风险和行业风险)来精准分析自身的风险，进而叠加自身具体业务特点，构建自己的“情景”，引领企业开展扎实的应急准备工作。

最后，待全社会多方均标准化、规范化开展情景构建的条件下，可以自下而上地提供大量风险分析数据和能力评估数据，为不同层级政府和主管部门的风险普查、能力评估、预案管理、信息化建设提供自下而上的大数据资源。