关于自动监测数据作为行政处罚依据的思考

文 李念

在重点排污单位有其他充分合法证据证明自动监测数据确实有误的情况下，执法部门应当对自动监测数据进行核实，如确定不真实，应以“不正常运行污染防治设施”为依据作出行政处罚。

污染源自动监测数据可作为环境行政执法的证据

依据《环境保护法》第四十二条“重点排污单位应当按照国家有关规定和监测规范安装使用监测设备，保证监测设备正常运行，保存原始监测记录”的规定，以及《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》第（十）项取消了环保部门对自动监测数据的有效性审核，但根据该项中“重点排污单位应当依法安装使用污染源自动监测设备，定期检定或校准，保证正常运行，并公开自动监测结果。重点排污单位自行开展污染源自动监测的手工比对，及时处理异常情况，确保监测数据完整有效，并对自行监测数据质量负主体责任，自动监测数据可作为环境行政处罚等监管执法的依据”的管理意见，重点排污单位应按照标准、规范要求，自行或委托第三方通过开展定期检定和校准校验等方式，确保污染源自动监测设备的正常运行，对监测数据的完整有效承担主体责任。因而，自动监测数据可以作为环境行政执法的证据。

作为行政处罚依据的自动监测数据必须具备证据的合法性、真实性、关联性

近日，河南省濮阳县法院以“监测仪器未经计量部门质检而记录的自动监测数据作为行政处罚依据不足”为由，判决撤销当地环保局行政处罚一案，引起环境执法部门高度关注（详见《濮阳市华龙区利民墙材厂与濮阳市华龙区环境保护局、濮阳市华龙区人民政府环境保护行政管理(环保)一审行政判决书》）。

鉴于本案涉及环境执法的证据采集、证据链形成、违法行为处罚法律适用等诸多问题，笔者与同事查阅了《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国计量法》《中华人民共和国强制检定的工作计量器具明细目录》《污染源自动监控管理办法》《环境行政处罚证据指南》《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》《关于污染源在线监测数据与现场监测数据不一致时证据适用问题的复函》《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》《环境保护主管部门实施查封扣押办法》《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》《关于自动在线监控数据应用于环境行政执法有关问题的复函》《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》及生态环境部《明确自动监测数据用于环境处罚的有关要求的回复》等法律法规、司法解释、指导意见、政策文件，分析如下：

自动监测数据应具备合法性

根据《环境行政处罚证据指南》第5.3.7条“对自动监控数据的审查，可以从下列方面进行：（2）形成和收集是否合法；（3）是否残缺；（4）是否为原始数据，有无伪造、剪裁、删改迹象；（5）是否明显失真”以及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条“下列证据材料不能作为定案依据：……（九）不具备合法性和真实性的其他证据材料”的规定，作为行政处罚依据的自动监测数据应当具备合法性。

自动监测数据应具备真实性

首先，《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》要求自动监测设备应正常运行。根据《污染源自动监控管理办法》第四条“自动监控系统经环境保护部门检查合格并正常运行的，其数据作为环境保护部门进行排污申报核定、排污许可证发放、总量控制、环境统计、排污费征收和现场环境执法等环境监督管理的依据，并按照有关规定向社会公开”的规定，明确要求自动监测数据的真实性应建立在自动监测设备正常运行的基础之上。

其次，自动监测设备应当定期校准以保证正常运行。《中华人民共和国计量法》第九条规定:“县级以上人民政府计量行政部门对社会公用计量标准器具，部门和企业、事业单位使用的最高计量标准器具，以及用于贸易结算、安全防护、医疗卫生、环境监测方面的列入强制检定目录的工作计量器具，实行强制检定。未按照规定申请检定或者检定不合格的，不得使用。实行强制检定的工作计量器具目录和管理办法，由国务院制定”。《中华人民共和国强制检定的工作计量器具明细目录》第 51 项“烟尘、粉尘测量仪”等环境监测设备，均属于强制检定的器具。对于被列入强制检定目录的在线监测设备未实行强制检定，仅凭自动监测数据不足以作为行政处罚的证据——这正是河南濮阳县法院撤销当地环保局行政处罚的主要理由。

自动监测数据应与其他证据形成证据链，具有关联性

根据《环境行政处罚证据指南》第5.2.5条“证据综合审查主要对所有证据进行全面、客观和公正的分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性、合法性、真实性的证据。证据综合审查重点从下列方面判断：（1）证据之间是否存在无法解释的矛盾；（2）证据与情理之间是否存在无法解释的矛盾；（3）证据是否充分；（4）证据是否足以认定案件事实；（5）证据是否形成证据链等”和原环境保护部办公厅《关于自动在线监控数据应用于环境行政执法有关问题的复函》（环办环监函〔2016〕1506号）“污染源自动在线监控数据与其他有关证据共同构成证据链，可以应用于环境行政执法”的规定，自动监测数据应与现场检查、询问笔录等其他证据形成证据链，证明排污单位确实存在环境违法行为，自动监测数据作为环境行政处罚的依据方为确实充分。

执法部门应当对自动监测数据进行核实

在重点排污单位有其他充分合法证据证明自动监测数据确实有误的情况下，执法部门应当对自动监测数据进行核实，如确定不真实，应以“不正常运行污染防治设施”为依据作出行政处罚。

生态环境部门在执法过程中，如果重点排污单位确实有充分合法证据证明自动监测数据有误，根据《污染源自动监控管理办法》第六条“环境监察机构负责以下工作：（二）核实自动监控设备的选用、安装、使用是否符合要求；（三）对自动监控系统的建设、运行和维护等进行监督检查；（四）本行政区域内重点污染源自动监控系统联网监控管理；（五）核定自动监控数据，并向同级环境保护部门和上级环境监察机构等联网报送”的规定，执法人员应核实自动监控设备的选用、安装、使用是否符合要求，如确监测数据不完整有效，那么该自动监测数据不能作为环境行政执法的依据。

如果因监测设备没有校准导致自动监测数据不正常，应归属于监测系统不正常运行的违法行为，执法单位可依据《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第五条、《环境保护主管部门实施查封扣押办法》第四条、《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》第六条、《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第六条等规定，采取行政强制措施，直至移送司法机关追究刑事责任。

具体到“濮阳市华龙区利民墙材厂与濮阳市华龙区环境保护局行政诉讼案”，当地环保局在相对人对自动监测数据提出异议的情况下没有对自动监测设备进行检定有误，也没有其他证据证实自动监测数据的真实性，而是仅以自动监测数据作为认定相对人超标排放污染物的证据，其作出行政处罚所依据的证据不足。因此，笔者认为环保部门可以以此为依据对行政相对人以“不正常运行污染防治设施”为由进行新的行政处罚。