体育社会组织治理的价值诉求、多元主体与路径建构

陈丛刊

党的十九大报告指出，“加强和创新社会治理”“发挥社会组织作用”“打造共建共治共享的社会治理格局”[1]，为新时代我国社会组织发展指明了方向。体育社会组织作为推动我国体育事业进步的重要力量，近年来快速发展，也被赋予了新的使命和责任。截止2017年底，我国法人登记体育社会组织规模已超4.8万个[2]，增长率高于社会组织平均水平，草根体育社会组织更是超过百万，在开展全民健身活动和推广大众体育运动中的作用愈发显著。面对增速迅猛的各类体育社会组织，如何通过实现有序治理、科学治理、系统治理，使体育社会组织发展更好地服务于体育强国和健康中国建设，是实现我国体育治理体系和治理能力现代化的必然要求。治理，作为区别于政府传统统治的概念，其本质是采取合作的方式，引导、控制和规范各类活动，以最大限度地增进公共利益[3]，突出政府与公民对公共生活的合作管理。治理理论包含了治理主体多元化、治理权力多中心化、治理过程多互动、治理手段多样性等丰富的理念，依赖于复杂的组织形式和多元主体，包括多重非政府行为体，强调在政府管制和纯粹的市场化之间，发掘社会自组织的能力，以多元的方式处理公共事务[4]，通过法治、改进政府管理以及归权于社会等基本方式得以实现[5]。进入新时代，随着社会主要矛盾的变化和人民体育需求的日益增长，体育社会组织呈现更多元、更丰富的发展形态，改革任务日趋繁重，治理创新呼之欲出，路径建构亟待实现。在新的历史方位下，最大限度地满足体育社会组织的治理诉求，发挥好多元治理主体的作用，完善治理路径，进而加快体育社会组织发展，成为体育理论界和实务界关注的重点议题，具有重要的历史意蕴和时代价值。

1 体育社会组织治理的价值诉求

《体育发展“十三五”规划》中提出，“大力引导、培育、扶持体育社团、体育民办非企业单位、体育基金会等体育社会组织发展，推动各级各类体育社会组织改革。”近年来，体育社会组织快速发展促进了组织管理方式的创新，为实现政府、市场、社会、体育社会组织等行动主体共同参与、协商协作的“治理”提出了更高要求，也在不断探索中回应其更深层次的治理诉求。

1.1 制度价值：体育社会组织依法治理的基本前提

法是人类的理性，它治理着地球上的所有民族[6]，法治是人类共同的向往与追求。十九大报告中提出，“必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路”“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”[1]第一，有法可依是依法治体的基础，要通过不断加快立法，推动体育社会组织治理进程。当前，我国社会组织法律法规体系正处在加速健全和完善之中，《慈善法》《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》等相继出台，国务院2016年立法工作计划中把《社会组织法》列为研究项目。但应该认识到，规范我国体育社会组织发展的体育类法律法规总体上数量偏少、立法层级低、体系不完善、可操作性不强。如中国足协在改革脱钩进程中，因人员调整不畅而发生了劳动仲裁和诉讼纠纷，需要强有力的法治保障以化解矛盾，确保体育改革目标和体育现代化建设进程顺利推进。第二，依法治理体育社会组织是依法治体的实现载体，是体育事业健康发展的重要保障。通过采取追责、曝光和取缔等手段，依法整饬、打击、处罚非法体育社会组织，压缩其生存空间，以优化发展环境。如民政部自2016年3月开始设立曝光台起，曝光了涉嫌非法活动的1 200多家社会组织，并于2018年3月公布了第四批非法社会组织名单[7]，取得了良好的震慑效果。第三，将法治思维和法治方式贯穿体育社会组织治理全过程。尊重体育社会组织发展规律，充分落实“严格执法、公正司法、组织守法”的理念，将公平、公正、公开原则贯穿执法全过程，增强执法的系统性、针对性和有效性，提升司法透明度和信誉度，呼吁体育社会组织主动守法守规，减小组织内部治理压力，同时也减少外部治理成本。

1.2 绩效价值：对体育社会组织治理有效性和效率的评价

伴随全球化、信息化的潮流，传统官僚制运作下的治理方式已难以适应经济社会发展的需要，崇尚质量变革、效率变革、动力变革的时代已经到来。以3E(经济、有效性、效率)为标准的新公共管理理论为组织管理和服务水平提供了新的衡量标准，也为体育社会组织治理确立了方向和目标。在广泛开展全民健身活动、加快体育强国建设的背景下，体育社会组织，尤其是基层和草根体育社会组织扮演着重要角色。近年来，草根体育社会组织表现活跃，广场舞组织、路跑组织、马拉松组织等草根体育组织呈星火燎原之势，通过采取“备案制”管理等方式，不断创新治理手段，促进基层体育组织高质量地快速发展，使得群众参与体育活动的门槛更低、方式更便捷，这是以结果为导向的体育社会组织治理的绩效指标之一。此外，在体育强国建设中，单项体育协会改革是重中之重。我国单项体育协会长期以来的“依附式发展”，使得其凸显高政治认同性和行政依赖性的“亦官亦民”特征[8]。体育社会组织治理是治理主体保持力量平衡的体现，不落过去政府“单打一”的治理窠臼，具体体现在姚明、郎平、王海滨、申雪等一大批社会专业人士担任相关项目协会负责人。同时，不断在治理中为体育社会组织赋权和增能，促进政社“脱钩”，保证组织的独立性，在重构体育社会组织与政府、市场的关系中实现健康、有序发展。

1.3 程序价值：对体育社会组织治理透明度和诚信的判断

对治理效果的评价不仅依据绩效输出，还取决于治理过程的道德标准评判。一般说来，当使用“形式合法性”和“实质合法性”对社会组织的合法性进行评价时，形式合法主要是强调“身份合法”，而实质合法则是需得到“社会认同和支持”[9]，这种认同和支持包括以信息公开和履行社会责任为代表的体育社会组织的道德行为。罗尔斯认为，道德发展的第一阶段为权威道德，第二阶段即为社团道德，包括个人在不同社团中充当角色的道德标准[10]。组织间的互惠互信是一项社会资产，其中关键之处在于可信赖性(Trustworthiness),而非简单的相信(Trust)[11]。体育社会组织具有强自发性、独立性和自律性，着力提升内控水平、扎实回应体育需求、切实加强信息披露是以过程为依据的体育社会组织治理的重要手段。随着以人民为中心的体育发展宗旨的确立，以更加利民、惠民、便民的姿态兑现社会承诺、建立社会信用，组织开展丰富多样的全民健身活动，构建公共体育服务体系，培育具有理念、形象、行为和制度特征的体育社会组织文化[12]，打造具有鲜明特色的体育协会、体育俱乐部和体育联盟，促进群众体育、竞技体育、体育产业全面协调发展，成为新时代推动体育社会组织发展的出发点和落脚点。

2 体育社会组织治理的多元主体分析

完善体育社会组织治理涉及多元治理主体，大到法规和政策，小到组织行为，都与体育社会组织治理主体高度关联。其中，政府部门、人民群众、第三方机构和体育社会组织在组织治理中扮演着“和而不同”的角色，如图1所示。

图1 体育社会组织治理多元主体鱼骨图

清晰梳理并系统剖析上述治理主体的特征和功能，把握不同主体间的关联性和耦合度，有利于促进体育社会组织治理朝着更加有序、规范和科学的方向持续发展。

2.1 发挥政府部门在治理中的主导作用

政府作为国家权力的执行机关，在体育社会组织治理中输出强大的执行力。体育社会组织深受政府治理策略、措施等因素的影响，如“政社不分”“管办一体”等传统治理方式已严重掣肘了体育社会组织发展。随着大量基层体育社团和社区体育俱乐部的出现，体育社会组织虽在表现形态上一定程度呈现由“国家法团主义”向“社会法团主义”转变的趋向[13]，但政府的关键性作用仍毋庸置疑。第一，合理制定体育社会组织发展的政策规划。在《体育法》《慈善法》《民法通则》等相关法律法规的指导下，尊重体育发展规律，创设制度、出台文件，引导体育社会组织良性发展，并注重对政策效果、效率、充分性、公正性、回应性和适当应实施评估[14]。第二，设立专门机构对体育社会组织实施归口管理。各级民政部门下设社会组织管理机构负责体育社会组织的日常管理和登记备案，构建必要的准入和退出机制。深化登记制度改革，简化登记流程，探索体育社会组织直接登记管理制度，推进“最多跑一次”改革。第三，向体育社会组织购买公共服务。资料显示，我国体育社会组织服务能力整体不强，在社会组织中活跃度居于倒数第二[15]，主要受到诸如注册登记程序繁琐、过度依赖政府、社会选择服务偏向于“国营”“官办”组织等因素的影响[16]。如2015年上海市民大赛，50个竞争项目中有41个是“单一来源采购”选择接包方[17]，缺失“竞争性谈判”，体育社会组织活力严重不足。要进一步下放体育赛事审批权，降低承办体育活动的门槛，鼓励群众性体育社会团体承接政府职能，将一些体育行政部门不该管、管不了、管不好的事务交给体育社会组织完成。

2.2 体现人民群众在治理中的主体地位

新时代以人民为中心的体育发展理念的确立，彰显了广大群众在体育社会组织治理中的主体性地位。西方社会学家在社会发展中树立了“大传统”(Great Tradition)与“小传统”(Little Tradition)对立的观念，认为大传统只能适用于高层人物，而小传统则比较通俗化，适应于大众[18]。体育社会组织扎根社会、面向公众，以群众社会体育需求为导向，应充分发扬其“小传统”品质，广泛依靠群众、造福群众，在发展中不断展现其社会性、公益性和自发性等特征。第一，发挥舆论监督的“喉舌”功能。舆论是披露事物善美的利器，对体育社会组织评价和口碑，深刻影响着组织的社会公信力和可持续发展能力。体育社会组织公信力一旦出现危机，发展难以为继、前景难以可期。第二，正确引导媒体进行曝光。媒体传播具有影响力大、辐射面广、互动性强等特点，正确发挥媒体曝光的宣传作用，有助于强化和警示体育社会组织规范自身行为。如国内近年来快速生长的马拉松赛事，在充满商业躁动的氛围下，存在诸多不规范行为。腾讯体育、东方早报等新闻媒体均先后对此进行了曝光，引起了网友的广泛热议。第三，形成网络磁场效应。在人人都是发声者的自媒体时代，新兴网络技术催生了一个“同频共振”的强大磁场，移动社交、智能技术、信息平台、网络视频以及“三微一端”等新社交手段的广泛应用，不断改进并更新治理手段，促进体育社会组织治理升级。

2.3 强化第三方机构在治理中的基础功能

作为独立于体育社会组织之外的非政府服务机构，近年来大力促进了体育社会组织的发展，尤其在代表社会各方利益、协调并避免冲突、解决复杂的体育社会组织治理问题中凸显重要性。发达国家体育组织在建设业务指导团队时，其成员中便有第三方机构或合作伙伴机构中的工作人员，可为进一步发挥第三方机构在我国体育社会组织治理中的作用提供借鉴。第一，实施独立评估。独立评估亦称为“第三方评估”，是推动我国体育社会组织持续健康发展的重要制度设计。2015年，民政部印发了《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》。此后3年间，评估力度持续加大，并对包括萨马兰奇体育发展基金会在内的体育社会组织实施评估，有力推动了体育社会组织监管体系的完善。第二，创设枢纽型组织。体育社会组织治理中，原先作为主管单位的机关脱钩后，社会组织服务中心、行业联合会等承接了监管任务，化身为“托管者”，其核心职能便是代理监管[19]。将枢纽型组织“嵌入”体育行政部门与体育社会组织之中，发挥资源整合和反馈的职能，旨在促进体育社会组织整体性治理格局的构建。第三，引导不同体育社会组织间通过互通有无、建立联盟等方式，实现相互监督和业内互治，有效实现组织整体治理水平的提升。如2018年1月，“中国体育产业联盟”的成立，为多个体育社会组织交流互动、共同发展带来了机遇，为完善体育社会组织治理提供了重要平台。

2.4 提升体育社会组织自治的核心能力

相比外界因素，体育社会组织自治是最直接、最直观，也是最核心的要素，是影响体育社会组织治理的内因。以我国单项体育协会为例，反观脱钩之前和尚未完成脱钩的各项目协会，均普遍存在自治能力弱的现象，严重制约了组织独立发展和创新能力提升。基于此，困境消解是完善体育社会组织治理的必由之路。第一，避免“拼凑应对”。拼凑应对(Muddling Through)由美国政治学家林德布鲁姆提出，有临时拼凑、摸索调整、应付完成的意思[20]。体育社会组织自治应采取连贯一致的、有预见性的、与目标相符的行动，避免出现为了应对上级政府部门考核或评估而临时采取的被动应付措施。第二，加强自我监管。健全体育社会组织内部管理机构，以组织章程为依托，筑牢监督网络，提升组织从业人员素质和自我监督意识，将自治作为促进体育社会组织发展的重要关口。培育发展自律联合性体育社会组织，通过实行枢纽式管理，实现组织自我管理、自我发展。第三，实现内外共治。要以体育社会组织自治带动组织间互治和体育行政部门、体育企业、体育参与者等多元主体的他治，统筹有序地实现协同治理。建立和完善综合治理体系，促进体育社会组织从为政府“打下手”转变为强自律性的行动主体，走向“政府+社会”深层治理的阶段。

3 完善体育社会组织治理的路径建构

新时代赋予体育发展新使命，体育社会组织需要新的担当、实现新的作为，做出新的战略考量和整体谋划，不断整合资源、改革创新、与时俱进地探索完善体育社会组织治理的多重路径，为更好地服务体育发展、构建现代化的体育治理体系贡献全新方案。

3.1 从零散性管理到系统化治理

系统化治理强调对治理的指导思想、目的、方式、环节等内容具备总体性把握，从全局的角度通盘考虑治理问题，而非“只见树木，不见森林”。其优越性在于所体现和突出的不仅仅是同时使用多种治理手段，而是探求多种治理方式形成合力，将治理置于体育社会组织发展的全时段、全周期、全要素进行考量，充分发挥道德准则、法律法规、利益调节、社会规范等综合作用，从总体上把握体育社会组织发展中出现的各类问题。切实提升与体育社会组织发展密切相关的自身能力、社会感召力和公信力等，加强战略规划、内部治理、财务管理、风险控制建设，丰富专业背景，扩大行业资源。我国体育社会组织正在探索并践行一条多种治理渠道相结合，在产生互动效应的基础上，使整个治理达到系统化运转的路径，这既是实现体育社会组织治理创新的最佳选择，也是促进治理效力最大化的必然趋势。例如2018年2月，北京市民政局按照民政部的统一部署，联合多部门集中取缔了包括“中国体育企业家俱乐部”在内的一批非法社会组织[21]，对践踏法律底线、无视道德标准、破坏社会规范、侵犯公共利益的行为进行严厉制裁，对于加强体育社会组织系统化治理起到了重要促进作用。

3.2 从一元性管理到网络化治理

网络是治理的决定性特征，且基于高程度的信任。网络化治理强调依赖各种伙伴关系、协议和同盟所组成的网络，以治理需求为导向，实现资源整合、权责共享、多元协同[22]。阿尔蒙德认为，要打通社会组织和国家政治体系中不同主体的“感情流”(Flow of Affect)，使得它们有效地交织起来，实现分工和融合[23]。体育社会组织的快速发展，不断催生其治理方式进行深刻变革，治理主体多元化，逐步成为体育社会组织治理的趋势和常态。要推动国家由“嵌入性自主”向“约束性自主”转变，使国家一元权力得到社会的多元约束[24]，促进政府由“全能型”向“有限型”转变，实现管理方式由“控制型”向“发展型”转变，注重分权的改革路径和法治的建设路径。要加强社会力量参与，体育改革的根本就是要打破体育部门一家办体育，变成全社会办体育，以开放的思路调动全社会的积极性，参与体育社会组织治理。整合作为前提的党政主导力量、作为手段的市场配置力量和作为目的的人民主体力量相互协调并形成合力，建立“强政府、强社会”型体育管理体制，突出实现政社齐力、建管并举、德法并用、虚实共治的体育社会组织治理新模式。此外，实现上级治理主体与体育社会组织间“由上而下”和“自下往上”的双向对接治理，借鉴美国体育注重市场体系下的“自治”与“法治”、日本体育强调“统治”“自治”与“法治”相协调、德国体育实施市场与行政混合治理[25]的经验，不断提升治理效果，推动治理转型升级。

3.3 从随意性管理到标准化治理

体育社会组织标准化治理随着社会责任国际标准(ISO26000)的诞生而出现。2010年，国际标准化组织正式发布社会责任国际标准。该标准对组织的社会责任做出了明确定义，提出在履行社会责任过程中需进一步实现的组织管理、社区参与和发展、消费者问题、公平运营实践、环境、劳工实践、人权等7大社会责任核心主题及与之相关的37个议题和实现这些主题和议题的途径与方法，为体育社会组织履行和实现社会责任提供了指南。将该标准引入体育社会组织治理中，通过向组织提供参考依据、增强内在道德动力、回应社会期望、优化社会关系、维护自身利益、构建履责长效机制[26]，规范治理方式，将全面提升体育社会组织治理的标准化水平。2011年以来，欧洲足联持续发布欧洲足球社会责任报告，评价各国足球协会和足球俱乐部履行社会责任状况，值得我国借鉴。当前，社会责任国际标准在体育社会组织治理中的运用虽刚起步，其优越性已随着运用深度和广度的拓展逐步彰显。社会责任国际标准的出台，扩大了社会责任的辐射空间，重塑了社会责任的核心价值，更大范围地推动了社会责任对包括体育社会组织在内的所有社会组织的影响力和教化能力。要开创性地认识、理解和挖掘社会责任国际标准的价值和作用，构建集“政治责任、经济责任、文化责任、社会建设责任、生态文明责任”为一体的社会责任体系，切实提升体育社会组织治理的科学性，确保治理有章可循，不断加快我国体育社会组织改革和发展。

4 结 语

体育社会组织治理承载着体育事业大发展、大繁荣的美好梦想，肩负着实现体育强国梦宏伟目标的重要使命和亿万群众对参与体育、追求健康、分享快乐的殷切期盼，是新时代满足人民日益增长的体育需要的生动实践。此外，在全面提升社会治理水平、加强社会治理创新的新征程上，持续激发和释放社会活力，充分发挥多元治理主体的作用，推动体育社会组织健康发展，构筑社会发展新动力，对社会运行和国家建设具有重要时代意义和深远历史影响。