论我国环境公益诉讼的问题与完善路径

2019-01-20潘晓滨王志国

资源节约与环保 2019年4期

潘晓滨王志国刘蔚

（1天津财经大学法学院天津 300222 2中交天津航道局有限公司市场投资事业部天津 300461）

1 我国环境公益诉讼的发展

环境公益诉讼是保护环境与自然资源的重要手段之一，公益诉讼的主体包括了公民、法人社团或其他类型社会组织，这些主体在面对生态环境破坏或自然资源不合理利用的情形下，出于社会公共利益保护的需要，凭借自身原告身份向法院提起诉讼，从而达到对危害环境的行为进行制止，并实现自身环境利益。环境公益诉讼开创于美国，以公民诉讼制度进行环境公益诉讼保护生态环境及公共环境利益，任何人都可以对违反法律规定污染防治义务的提起诉讼。我国环境公益诉讼在本世纪初逐步产生和发展起来，在我国环保法与相关诉讼法修订后，环境公益诉讼进入到快进阶段，环境保护社会组织、检察院针对污染企业以及相关政府部门提起的环境民事、行政公益诉讼数量与日俱增。

与普通的侵权类诉讼不同，环境公益诉讼往往具有特殊目的性，即保护国家和社会公众的环境利益，与此相对应，一般情况下提起普通民事诉讼和行政诉讼则是为了维护被侵权人自身权益。在环境公益诉讼中，诉讼发起人可以是国家机关、社会组织以及企事业单位，但这些主体不一定是与案件有直接的利害关系，为了维护社会公众的环境利益，任何主体都能够向相关侵害人提起诉讼。

2 我国环境公益诉讼所面临的问题

第一，诉讼主体受限

在我国，环境公益诉讼之所以进展缓慢是与法律规定原告主体资格息息相关。从2017年开始，环境公益诉讼案件数量逐渐下降。首先，我国对于环保组织作为公益诉讼的主体限制较多，根据2014新修订的《环境保护法》规定（第58条），针对环境污染、生态破坏、以及其他损害社会公共利益的行为，相关符合资质条件的社会组织都可以向法院提起诉讼，相关条件包括必须依法在设区市以上人民政府的民政部门进行登记，并且须专门从事环境保护公益活动连续满五年以上且没有违法记录。据了解，2015年全国只有700多家环保组织，其中大部分都是政府部门的事业单位。但在社会中真正提起公益诉讼的大部分都是“草根”环保组织，提起公益诉讼的全国NGO组织只有30多家。目前，我国存在大量公益诉讼案件由于起诉主体的资格不符合法律规定而不被法院受理，从而导致这些环境公益权利得不到保障。

第二，成本高收益低

无论是经济成本还是时间成本，环境公益诉讼都远远超过普通诉讼，案件的诉讼费往往是根据案件标的额来确定，环境公益诉讼案件标的额一般都较大，这只是经济成本中的一部分。庭辩双方争论最多的是鉴定评估问题，在环境鉴定费用动辄几十万到上百万。大幅度增加了环境公益诉讼案件的经济成本。环境公益诉讼案件还涉及原地取证、证据资格鉴定、评估等事项，并需要聘请专业的环境保护领域专家进行，案件审理时往往过多耗费时间成本。我们在实践中发现，民间环保组织通常都不会冒着败诉的风险，轻易地向法院提起环境公益诉讼。因为环境公益诉讼案件一旦败诉，起诉者所需要承担的诉讼费用数额太高，这样的结果无疑对民间环保组织造成巨大的冲击。

第三，专业技术人员缺乏

鉴于环境公益诉讼案件的公益性和技术性特点，很少有律师愿意投身公益诉讼，这种情况也导致了公益诉讼难度的提高。复合型法律人才的缺乏，让包括收集证据等一系列具有技术性操作难度的环境公益诉讼显得更加复杂。另一方面，只有拥有环境科学专业技术的人员，在环境公益诉讼案件处理过程中才能更加清楚了解环境污染与生态破坏案件的具体情况，对环境案件中的环境损失评估、污染物认定、因果关系认定、生态环境修复方案等解决方案的提出，才能具备更强专业技术性和针对性。

第四，相关配套机制不完善

实践中由于缺乏统一的鉴定评估标准，在案件审理过程中，出具的鉴定报告是否具有证据资格成为了环境公益诉讼的诉讼争议焦点。在司法实践中，当事人对环境损害鉴定结果发生争议的情况大量存在，究其原因在于我国现有法律对环境损害鉴定评估的相关规定尚不能明确，目前也缺乏统一认可的环境鉴定评价标准，相关证据难以被法院采纳。与环境损害相配套的评估机制不完善，制约着我国环境公益诉讼的发展。我国尚没有环境损害鉴定评估的专门法律作为基本依据，而且其他来自工业信息化、国土资源管理等职能部门业已存在的鉴定评估体系，则是保障本部门自身的需求，部门之间尚未构成一套兼容并蓄、可以作为法院案件审理适用的规范性标准。

3 我国环境公益诉讼的完善路径

第一，进一步健全我国环境公益诉讼的本体制度

明确适格的诉讼主体是环境公益诉讼的重要前提。我国《环境保护法》第58条对环境公益诉讼主体资格规定过于严苛，更为宽泛的诉讼主体在环境公益诉讼中显得尤为必要。环境公益诉讼具有独特的公益性质，加上公民是国家数量最多，分布范围最广的监督主体，我们应当让公民获得环境公益诉讼的诉讼主体资格。环境公益诉讼的另一个问题是诉讼费用的分担问题。诉讼费是根据案件标的额确定的，然而往往有关环境公益诉讼案件的标的额并不小，即便是标的额不高，但是环境公益诉讼案件中还有鉴定费用，鉴定费在环境公益诉讼案件中的诉讼费用中占较大比重。取证、鉴定、评估都需要大量费用。由于我国尚未制定统一的鉴定评估标准，致使取证、鉴定、评估过程中都存在些许问题。因此，对于诉讼费用可以基于环境公益诉讼案件的特殊性另行制定相关收费标准，以确保环境公益诉讼案件的顺利进行。

第二，完善环境公益诉讼的相关配套机制

在环境公益诉讼的审判过程中，由于没有统一的鉴定评估标准，导致法官在案件相同的情形下做出截然不同的判决，导致判决不公的情形，致使司法的权威性遭受到质疑。建立统一的具有系统操作性的鉴定评估机制，不仅可以节省大量的经济成本和时间成本，还能让环境公益诉讼得到及时解决，同时也能为公益诉讼经费紧缺问题找到解决方案。对于环境公益诉讼案件的处理，同样需要专业的鉴定人员、环保专家以及专业公益诉讼律师。加强对相关专业人员的技术培训，不断提高专业人员自身的法律道德修养，保证环境公益诉讼的正确发展方向，为环境公益诉讼提供良好的司法环境保障。政府可以组织定期的环境专业学习和定期培训，提高技术含量，增加相关专业人员数量。

第三，提高环境公益诉讼的公众参与

环境保护要求我们每一个人都具有主人公意识，公民都能以主人公的姿态参与到公众权益的保障过程中。2014年新修订的《环境保护法》，在第53条中专门对公众参与问题进行了规定。公众参与的有效实施更为重要，公众参与保护环境过程的同时也对企业、单位、政府进行全面的社会监督，以此弥补公权监督不足或出现漏洞的问题。只有同步推进公众参与和环境公益诉讼进程，才能最终达到保护环境的目的。