输变电工程环境保护纠纷因素及应对分析

李建泽 路 坦 吴仲超

（国网安徽省电力有限公司蚌埠供电公司 安徽蚌埠 23300）

引言

随着我国经济、社会的快速发展，电力需求特别是城市中心电力需求呈持续增长态势。由于经济供电半径的限制，110kV甚至以上电压等级的输变电工程进入人口密集区域成为必然。[1]由输变电工程建设而引发的环境问题也日益成为公众关注的热点。特别是在我国部分地区，涉及输变电工程的环保纠纷有逐年增长的趋势，电网建设受阻、居民过度维权等现象时有发生，对输变电工程的建设造成了不良影响。

输变电工程环保纠纷的增加，不仅会直接影响工程的进度，更会导致环境保护主管部门对输变电工程的建设采取更为严格的环保管理政策和技术标准，进而制约电网的发展。此外，环保纠纷的处理不当，也会产生不良的社会影响，损害电网企业形象。

因此，有必要对环保纠纷的产生原因及应对措施展开分析和讨论，为输变电工程的顺利建设与运营营造和谐环境。

1 纠纷因素分析

输变电工程建设和运行过程中引发环保投诉的原因是多方面的，往往涉及国网公司、技术支撑单位、相关政府部门和公众等多个方面，以下逐个进行分析：

1.1 输变电工程本身

我国电力系统的电源工作频率为50Hz，波长为6000km，属于极低频。其周围的工频电场和工频磁场是相互独立的。因此将输变电设施周围的电磁环境认为是电磁辐射并不合适，也容易造成公众对电磁环境特性的误解。但是，电磁环境具有“看不见、摸不着、闻不到”的特点，社会公众对此缺乏全面、客观的认识，甚至与核辐射混为一谈。[2]

另一类问题是感应电现象，尤其是高压输变电工程。例如在高压输电线路附近，雨天打伞时金属手柄会麻手。空气潮湿时，高压输电线路会发生电晕现象，并伴有轻微滋滋声。这些现象会引起周围居民的恐慌进而导致环保投诉甚至是纠纷。[3]

同时，部分输变电工程存在破坏生态环境或者是扰民的现象，例如施工期忽视生态保护造成水土流失，运行期变电站低频噪声扰民等等，也会引来公众不满，招致投诉甚至纠纷。

1.2 电网运营企业环保管理有待加强

在输变电工程规划、施工、运营及相关环保手续办理及纠纷处理过程中，电网企业起着核心作用。有的工程在规划选址之初，未能合理避开特殊环境敏感区或居民集中区，设计施工阶段未采用有利于环境保护的技术、材料、设备和施工工艺。有的企业没有环保专员或者相关岗位工作人员频繁更换，工作交接不到位，就很可能造成相关工作人员不能及时有效地梳理各个在建和已建项目的环保手续办理情况，而且环保意识和纠纷处理水平有限。在纠纷发生时，面对公众的投诉和询问，既不能及时提供工程的相关技术文件和审批文件，又不能对公众提出的问题给出合理的解释，说的话不具公信力，导致纠纷无法解决甚至可能冲突加剧。

1.3 技术支撑单位服务不到位

输变电工程中设计、施工、环评、验收等各个环节都会有相关技术支撑单位来协助完成。支撑单位对环保工作的重视程度对工程的环境保护工作影响巨大。工程在设计过程中是否最大程度地避开了环境敏感区，设备选型是否考虑了环保需求，环境影响评价时是否认真调查了环境现状和周边敏感目标，验收调查时是否对照核实了环评和批复的要求完成情况等等。技术支撑单位服务若出现疏忽，极易为工程埋下隐患，导致日后发生环保纠纷。

1.4 公众的误解和抵触

当前，电磁环境与健康影响方面的信息并未得到广泛宣传，多数公众并不能理解电磁场以及电磁波的特性。再加上少数媒体的恶意炒作或是非专业学者的曲解宣传，加深了公众对输变电工程的误解和抵触，甚至把孩子升学率低、幼儿夭折作为“电磁辐射”的后果，信访不断。

此外，很多输变电环保纠纷背后的真实原因，是部分居民以输变电工程环境影响为借口，阻挠工程施工建设，以谋求自身经济利益。例如，在输变电工程的建设过程中，存在地方政府或村委会有时未能及时履行沿线居民拆迁补偿、安置等承诺，或工程沿线涉及居民对拆迁补偿金额、安置条件不满意等情况。此时，公众可能会通过环保公众参与环节进行投诉，满足其他诉求。甚至存在一部分不在拆迁补偿范围内的居民，也会提出无理要求，一旦得不到满足就以环保为借口，对工程施工进行阻挠。另外一种情形，是一些居民担心附近的输变电设施会影响景观或导致自家房产贬值而反对工程建设。[4]

2 应对分析

由以上分析可以看出，输变电工程环保纠纷是一个复杂的社会问题，它涉及到电网企业、技术支撑单位、公众、管理部门等多个方面，要妥善处理此类纠纷，电网企业必须对输变电工程环保问题高度重视，全程跟进，充分发挥项目管理主体作用，具体可以从以下几个方面着手开展工作：

2.1 加强项目全过程环保管理工作

环保纠纷的解决思路，第一条就是从源头入手，考虑如何避免纠纷的发生。首先要把环境保护的思想贯彻项目全过程，依据国家现行法律法规和技术标准，加强工程的可行性研究、初步设计、环境影响评价、施工建设、竣工验收各阶段的环保管理工作。在选址选线阶段，充分考虑项目周围及沿线的环境敏感目标，尽可能避让；位于居民集中区的变电站尽量采用户内式布置，大大降低低频噪音；在条件允许的情况下，适当增加导线与地面的距离，若是双回路导线，则尽量采用逆相序架设，有效降低输变电线路对地面电磁环境的影响；若无法避让，跨越居民区的输电线路可部分采用电缆敷设；优化设备选型，充分考虑变电站运行期电磁及噪声环境影响；施工期采用有利于环境保护的技术、材料、设备和施工工艺，避开雨季施工，禁止野蛮施工，不随意碾压道路乱砍乱伐，减少对生态环境的破坏；施工结束后，及时恢复临时用地，做好场地平整和植被恢复工作；及时进行项目环境影响评价和竣工验收，严格实施环保措施，对发现的问题及时妥善处置。

2.2 重视环境监理工作

随着《关于进一步加强输变电类建设项目环境保护监管工作的通知》（环办[2012]131号）的发布，输变电工程环境监理工作进入新的阶段。通过设计、施工、运行阶段全过程监理工作的实施，特别是施工阶段各项监理方案的实施，能够在保证工程的质量同时，减少对周围环境的影响。在施工阶段，监理人员需仔细核实工程环评报告和批复要求在实际工作中的落实情况，核查材料堆放场地周边是否设置了临时排水沟，施工过程中产生的泥浆和污水是否处置妥当，施工现场、散料堆场、运输车辆是否采取了防尘、抑尘措施，施工开挖是否采取了分层开挖、分层堆放措施，是否采取了砌筑挡土墙、护坡等防止水土流失的工程措施，塔基区和牵张场、施工道路等区域在施工结束后是否进行了场地平整和复耕。

此外，环境监理单位还需关注输变电项目附近敏感点情况。线路跨越的房屋，线路架设高度是否满足净空高度的要求，敏感点处电磁环境是否符合标准要求。若工程前期和建设过程中出现了环保纠纷，更应密切关注工程环保手续和纠纷处理情况，及时了解投诉者的问题解决情况并及时反馈。

2.3 建立环保专员培养机制

随着公众对环保问题的日趋关注，电网企业环保专员的工作职责也日趋重大。有必要建立环保专员培养机制，对该岗位的员工进行输变电工程环保相关法律法规、技术标准、环保管理及科普知识等方面的系统培训，提升员工的环保意识和纠纷处理水平，进而组建一支既懂电网技术又懂环保、既有专业水平又能从容应对复杂局面的环保专员队伍。他们在平时工作中，能谨慎负责地办理每个工程环保相关的手续，与相关技术支撑单位进行对接，将相关技术文件和审批文件梳理清楚，在发生纠纷时能冷静面对，在岗位变化时，能将工程相关信息和文件及时交接，做到每个项目每个时间，没有遗漏没有乱账。

2.4 加大科普宣传重视风险沟通

在加强内部管理培训的同时，需要进一步探索与管理部门、媒体和公众的有效沟通渠道[5]，提高环保宣传的有效性、针对性和科学性。供电企业依靠自身，可以发放宣传手册、制作科普视频、开展科普讲座、媒体广告等方式普及输变电设施电磁环境科学知识。主动向各级管理部门定期汇报，探索与主管部门建立输变电纠纷的处理协调联动机制，争取理解和信任。此外，必须依靠政府部门，特别是环保、卫生等相关部门和相关领域专家向公众发布正面且客观的信息。同时加强网络舆情的跟踪，建立宣传电磁环境科普知识的权威平台，正面解答公众提出的问题，逐步扭转公众的误解。

在矛盾激化，即将或已经发生纠纷时，需遵循成熟的风险沟通程序。此时，与受影响的公众和组织之间建立对话是关键。而进行有效对话的几大要素是：与利益相关人之间的咨询、承认科学的不确定性、考虑各种选择、公正透明的决策过程。在科学有效的沟通机制指导下，可有效平息矛盾，避免纠纷。而如果对话不能有效进行，则会导致信任流失、决策失误、工期延误和成本增加。

2.5 约束技术支撑单位

输变电工程在可行性研究、初步设计、环境影响评价、施工建设、竣工验收各阶段都需要依靠技术支撑单位完成相应工作，技术支撑单位工作过程中的专业性和责任心与项目的建设质量和环境影响程度关系密切。近年来，技术咨询单位的资质限制越来越少，可以承接电网建设相关工作的单位越来越多。但是市面上的单位技术水平各异，服务水平良莠不齐。在这种情况下，电网企业应深刻意识到自身作为项目实施主体的角色和责任，谨慎挑选合作单位，严格把控服务质量，确保环境保护的思想全程贯彻整个项目前期、中期和后期，落实到每个技术支撑单位的服务内容。

2.6 建立电网智能环保数据库

根据以上分析可知，输变电项目纠纷产生的一个重要原因是在该事件中涉及许多角色，立场需求不同却难以顺利沟通，有必要建立一个具有开放性、安全性、便捷性的电网智能环保数据库。目前，虽然一些省市已经建立了电网数据库，但并未对公众开放。随着公众环保意识的增强和电力行业建设的高速发展，公众对居住环境的电磁环境越发关注，却又没有一个合理快捷的途径去了解环境现状，由此引发诸多环境纠纷。因此，可以对现有平台进行完善，形成一个综合性的平台，除了对现有数据库的输变电项目环评管理、监测管理、数据批量导入、基于地图的位置检索等功能进行升级完善之外，还需增加操作日志管理、用户权限管理、移动智能终端等特色功能。这个系统对不同的用户开放不同的权限，对电网公司员工它可以进行各输变电项目的环保技术资料及监测数据的系统管理以及应对纠纷时的紧急调用，对环保部门它可以进行项目相关备案资料和自验收数据资料的核查；对公众它可以进行项目公开信息查询。这个数据库可以显著提升电网环保数据资料的综合管理水平，更能够有效促进项目的信息沟通，树立绿色电网的公众形象。

结语

输变电工程的环保纠纷若不予以重视和妥善解决，必然会严重影响工程的建设和电网的发展。防范和处理输变电工程的环保投诉，一方面需要电网企业内部建立健全的环保管理体系，建立环保专员培养机制，严格把控技术支持单位服务质量；另一方面需要加强对外科普宣传，重视风险沟通。建议建立电网智能环保数据库，可同时优化内部环保管理水平，又能大大提高与公众和管理部门的沟通效率和有效性。只有电网企业重视自身的责任和关键作用，重视输变电工程的环境保护相关工作，加强事前、事中和事后的监管工作，才能让企业在面对纠纷时处于主动地位，积极有效地化解矛盾，促进电网建设和环境保护的协调发展。