瑞士碳排放交易制度实践综述

潘晓滨

（天津财经大学法学院 天津 300222）

1 瑞士碳市场运行的法律基础

瑞士是欧洲地区较早启动碳市场的国家之一，像其他许多欧洲国家一样，瑞士也将国内的环境保护立法与政策制定放在相当重要的地位。瑞士的环境保护政策推动的基础是其1985年颁行的《环境保护法》，该法案在1995年和2003年先后进行了两次修订。1999年，瑞士围绕国家层面的温室气体减排专门制定了《二氧化碳减排法》作为国家环境政策实施的补充。这两个法案的最初目标在于构建相关的减排机制，并致力于完成瑞士所承担的8%京都减排义务。其中，《环境保护法》涉及了非二氧化碳类温室气体的减排措施。《二氧化碳减排法》则涵盖了瑞士全国80%的温室气体排放。2011年12月，该法案修改加入了瑞士2020年以1990年排放水平减排20%的目标规定，这一目标折算后为截止2020年绝对减排量10.5 Mt CO2e，修改后的《二氧化碳减排法》于2013年1月1日正式生效。

根据《二氧化碳减排法》修正案，碳税和碳排放交易制度在2013-2020年期间平行实施。瑞士碳市场正式启动后的2008-2012年期间，纳入控排企业必须在两种制度间进行选择，缴纳碳税或自愿加入碳排放交易来免除碳税缴纳义务，加入步骤包括企业必须自愿设立经过核证的绝对减排目标，并向主管部门申请排放配额。在并行中，碳税成为了控排企业排放温室气体的价格上限，选择加入碳市场将赋予低成本减排潜力的企业以低于碳税的成本履行减排义务的机会。2008和2009两年间，瑞士的碳税为12瑞士法郎/tCO2e，2010年至今碳税增长至36瑞士法郎/tCO2e。2012年之后，虽然碳税和碳市场仍然并列运行，但瑞士方面借鉴了欧盟的制度设计，在2011修正法案中规定某些控排企业被强制纳入到2013-2020年的碳市场中。根据估算，在2020年10.5 Mt CO2e绝对减排量目标中，《二氧化碳减排法》的有关措施将实现8.5 Mt CO2e的减排，其中碳市场可以完成0.8 MtCO2e/年的减排量，而碳税措施可以实现2 MtCO2e/年的减排量。2016年，瑞士成为《巴黎协定》的缔约国，并在其提交的国家自主贡献文件（NDCs）中提出了全经济领域的减排目标，即在2025年以1990年排放水平（52.5 Mt CO2e）减排35%，在2030年以1990年排放水平减排50%，碳税与碳市场仍将成为其完成减排目标的主要手段。

2 瑞士碳市场运行的主要机制设计

2.1 瑞士碳市场的总量设定

瑞士碳市场基于总量控制与交易模式而设计，根据《二氧化碳减排法》，瑞士ETS在2008-2012与2013-2020两个交易期分别采用了控排企业自愿加入和强制加入两种模式。在自愿加入模式下，市场的配额总量取决于选择加入企业核证排放量的加总。其中，瑞士全国2009年的排放水平约为51.95Mt CO2e，2010年瑞士ETS的配额总量为3.42 Mt CO2e，占据了瑞士总排放量的7%水平。在2013-2020强制履约阶段，期市场配额总量将借鉴欧盟碳市场第三交易期的设计模式，以2010年配额总量为基础，以1.74%为年度减排因子进行2013年之后的配额总量计算，其中2013年配额总量为5.63 Mt CO2e，2020年为4.9 Mt CO2e，2013-2020的年度线性减排量约为59500 t CO2e。总量设定随着控排企业数量的变化而进行调整，首先包括自愿期加入而豁免碳税的企业，总量计算将以这些纳入实体2008-2012承诺期内的所获配额的平均值作为基础，其次包括了2009-2011新增排放设施和其他温室气体类型后所新增加的排放量，数值以3年的平均值进行计算。此外，总量设定中考虑了2013-2020强制期内新增市场参与者以及涵盖设施新增加产能所对应的新入配额储备问题，以配额总量的5%进行预留设置。在强制履行期内，瑞士碳市场所涵盖的排放量占据瑞士全国总排放量的11%。

2.2 瑞士碳市场的覆盖范围

在自愿交易期，瑞士碳市场的覆盖范围局限于与化石燃料燃烧活动有关的能源和工业部门，行业包括陶瓷烧制、纸浆、塑料、炼铝、玻璃制品、化工、金属加工与工程、食品、石灰生产、印刷和干草生产等。在强制交易期，规制点进一步深入至公司下属设施层面的排放活动。在决定哪些经济部门适合纳入碳市场时，瑞士的考虑因素主要包括：（1）计划纳入经济部门的碳税水平；（2）碳税对特定经济部门竞争力的负面影响。需要强制纳入的部门在《二氧化碳减排法》实施条例附件六部分进行了列举，包含了25个子部门中排放设施，其纳入门槛为总额定热输入值超过20兆瓦。自愿选择加入（opt-in）的工业部门在《二氧化碳减排法》实施条例附件七部分进行了列举，包含了20个子部门中排放设施。在强制交易期，任何未来有资格的自愿加入设施必须在达到门槛值后的6个月内向主管部门申请注册后才能正式被纳入碳市场之中。选择退出（opt-out）工业部门的排放设施为总额定热输入值超过20兆瓦，但条件是过去3年中任何一年的二氧化碳排放量小于25000 tCO2e。如果选择退出的设施在未来任何一年的排放量超过25000 tCO2e，在下一年度将被重新纳入到覆盖范围之中。

2.3 瑞士碳市场的配额分配

在瑞士碳市场的配额初始分配中，仅有部分参与企业可以获得免费配额。原则上，针对控排企业一般采用产品基准线法，即企业所能够获得配额的最大数量取决于该企业的产量，设定的基准严格程度通常以该行业中前10%最佳效率设施的平均排放量作为参照。为了确保获得与欧盟同等的竞争条件，瑞士在配额免费分配的方法中采用了与欧盟碳市场相同的产品基准。基准线法中所采用的基准值也会随着基线期的变化而进行调整，无论是基于产品产量、热力生产和消费、燃料投入量的基准值都是根据特定时期内活动水平进行确定的。祖父法是免费分配制度的例外，如果没有可以利用的任何基准值，管理者则不得不依靠排放设施的历史排放数据，乘以统一的97%减排系数进行配额免费分配量的计算。同时，瑞士碳市场还设定了碳泄漏调整因子，针对能源密集型和贸易暴露型产业部门可能产生的碳泄漏问题进行调整。属于碳泄漏风险较高的纳入实体或设施可以获得数值为“1”的调整因子，并根据特定基准线法则计算得到100%的免费配额。而不存在碳泄漏风险如电力部门则被碳市场完全排除到配额免费分配之外。

针对没有获得免费分配资格的控排企业，瑞士联邦环境局（FOEN）或其指定授权机构需要通过拍卖方式进行配额的有偿分配。参与竞拍的企业应先期在瑞士国家排放交易注册系统中完成注册，参与竞拍需要首先提交所需要的配额数量和出价，然后由拍卖实体根据标准程序完成单轮流程。值得注意的是，瑞士的拍卖根据程序不同又可以分为竞争和非竞争两类程序。一方面，根据竞争程序的要求，配额的划拨将按照统一价格的密封投标拍卖规则进行，最终成交价格为所有入围者的最低出价，低于成交价格的竞拍者将不能获得配额。另一方面，一部分拍卖配额将被保留用于非竞争程序拍卖，其设定目的在于保证竞争程序中出价偏低而被淘汰的竞拍者能够通过其他途径买到一定数量的配额进行履约。

2.4 瑞士碳市场的灵活履约

瑞士碳市场允许企业进行跨期存储，同时可以购买最不发达国家CDM项目产生的绝大多数抵消信用可以用于国内履约。其他国家的CDM和JI项目只有经过注册且在2012年11月之前实施才可用于履约。在自愿交易期，企业使用的最大限额为配额总量的11%减去同期已经使用的抵消信用。在强制交易期，企业最大使用限额为2013-2020年实际配额分配量的4.5%。

3 瑞士与欧盟碳市场的对接问题

与欧盟碳市场的对接是瑞士碳排放交易实施过程中最引人关注的问题。从2008年决定启动碳市场，瑞士就表示出与欧盟进行对接的强烈意愿，并开始了试探性对话，2011年3月两实体间启动了正式对接谈判。2016年1月，瑞士与欧盟达成一致，通过双边条约的形式缔结两个实体间的《碳市场对接协定》。两个体系间将完全认可对方签发的配额，一旦对接启动，两个市场的价格变化也将实现同步。由于瑞士在对接之前已经采用了许多与欧盟相同的机制设计，如配额总量设定和配额分配方法，技术层面将更加容易。在覆盖民用航空企业方面，瑞士也在协议中向欧盟妥协。2017年8月16日，瑞士联邦理事会批准了对接协定，同年11月，欧盟理事会决定签署对接协定，11月23日碳市场对接协定正式签订，在2018-2019年间，瑞士方面还需要修改部分国内立法来与欧盟标准进行协调，两个碳市场的对接协定将在完成协定要求后于2020年1月1日正式生效。

结语

瑞士是较早在国内实施碳排放交易制度的欧洲国家。一方面，瑞士建立了支撑碳市场正常运转的完善的法律体系，《二氧化碳减排法》与《环境保护法》分别将二氧化碳以及其他类型温室气体纳入到管控范围，瑞士联邦环境局是重要的实施机构；另一方面，瑞士也在逐步摸索和构建本国碳市场运行的具体制度，从自愿市场到强制履约市场，瑞士始终致力于本国碳市场在总量设定、配额分配、履约管理等运行机制层面与欧盟统一碳市场的渐进式对标，并通过双边协议最终完成两个实体碳市场的融合。可以预见，在瑞士小市场融入到欧洲大市场之后，其活力将进一步被激发，在与欧盟其他国家形成统一碳价的基础上，控排企业也将获得更多参与碳市场交易和降低减排成本的机会。