生态文明建设背景下环境税实施的合理性研究

曹纯博

（天津财经大学 天津 300000）

1 环境税的历史

1.1 国外环境税历史

国际上环境税最早要追溯到英国福利经济学家庇古，庇古建议政府对污染排放者进行征税，以使其经济成本和社会成本相等，促使资源配置达到帕累托最优状态。此后，环境税的思想开始在欧洲大陆广泛流传并获得了一大批支持者。

在环境税的历史中，各国在实施过程中不断改进，取得了一定的成果：美国汽油税的征收大大减少了汽车尾气的排放，二氧化硫税、能源税等有效的改善了环境；日本于2007年初开征单独税种——碳税并于2011年进行了一定的完善，目的是缓解温室效应；加拿大对一次性固体饮料容器征收环保费并收取押金，押金于归还空瓶时退还，环保费则留存作为饮料容器的处理资金，一定程度上减少了废弃物造成的环境污染。

1.2 国内环境税历史

我国自古以来就追求人与自然和谐相处，强调合理运用资源、爱护环境。人与自然和谐共生这一思想在古代著作中多有出现，如《资治通鉴》说：“取之有度,用之有节,则常足”，其他如《淮南子》卷九、《孟子·梁惠王》等也均有提及，可见中华民族的环保思想一脉相承，自古有之。

新中国成立的很长一段时间，我国环境保护措施尚处于萌芽之中，并没有相应的专门法规。1973年，第一届全国环境保护会议在北京召开，会议通过了中国第一个全国性环境保护文件《关于保护和改善环境的若干规定（试行）》。此后，1978年我国《宪法》第一章第26条明确规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害”。1987年5月22日我国第一部保护自然资源和自然环境的宏观指导性文件《中国自然保护措施》正式发布。1993年，全国人大设立环境保护委员会，即后来的环境与资源保护委员会。2008年党和国家开始大力宣传全社会逐步树立生态文明观，促进资源节约型和环境友好型社会的建设。2017年6月，国家发改委同有关部门制定了《节能减排综合性工作方案》，提出“研究开征环境税”。2018年1月1日，《中华人民共和国环境保护法》正式施行。

2 环境税与双重红利

“双重红利”理论起源于德国，该理论认为环境税实施具有双重红利。其一为环境红利：即通过征收环境税，能够推动企业绿色生产技术的创新和发展，从而控制污染行为和保护环境；其二是指环境税具有增加政府财政收入的作用，政府可以利用这些收入来促进环境更好的发展。

然而，实践中环境税却往往不能达到该效果。实行环境税后，短期内企业的税收负担加重，生产成本提高，为了保持利润，只得提高商品价格。商品价格的提高又直接影响到消费者的消费行为，给人民生活造成更大的负担。另一方面，在环境税规制下，企业如果改进了自己的生产技术，那么环境税的税收将会减少。这时，如果再次提高环境税税率，这一循环将继续进行；如果不提高，那么环境税便失去了作为税的意义。同时我们也无法证明环境税带来的环境效益能与其造成的纳税负担、经济问题相互抵消或更有利。因此，环境税的“双重红利”便不是那么的令人信服了。

3 环境税实施的积极影响

3.1 静态效率与动态效率

从激励生产者的角度来看，环境税同时具有“静态效率”和“动态效率”。如果环境税设立在一个合适的水平上，那么增加的边际赔偿成本就会促使社会成本达到最小化，如此便实现了减少污染的“静态效率”。此外，生产者排放污染所需支付的大额税费会使环境税发挥它的激励作用，迫使生产者通过加快新技术的研发来将污染降到绿色标准之下，使得税收负担降低以及获得税收优惠，这样便发挥了环境税促进创新的“动态效率”。

3.2 发挥经济杠杆作用

环境税还可以发挥经济杠杆作用，起到促进企业转型升级的良好功效。环境税的征收一方面可以促进企业引进环保生产设备减少自己所造成的污染，从而推动生态文明建设。另一方面由于环境监管的加强，违规直排与偷逃税款等不当行为需要承担的行政甚至是刑事责任大幅度提高了环境违法成本。所以企业只能从获取环保税优惠着手，加快工艺改良的步伐，从而走向生产方式的转型升级。

3.3 公平原则

公平竞争是市场经济体制下的基本法则。如果没有环境税的制定，个别企业自己乱排污所造成的环境污染就需要用所有纳税人缴纳的税款进行事后治理，而这些企业却可以凭借较低的成本达到较高的利润水平，这明显不符公平原则。所谓公平税负，就是指环境税要通过征收环境保护税的“重税—高价”机制，使排放污染多的企业外部成本内在化，同时减轻那些符合环保要求的企业税收负担，从而使各企业之间平等竞争。

3.4 增加财政收入

正如诺贝尔经济学奖获得者保罗萨缪尔森所说：“一种新型税收是对污染和其他有害的外部效应征税，因为它们旨在改善环境，同时增加收入。”诚然，相对于其他规制措施，环境税还具有获得财政收入的功效。通过征收环境税所获得的财政收入可以用来增加政府支出和提高社会福利，还可以通过环保投资，设立专项环保基金来实现更加长远的良性循环。

4 环境税实践的背离解释

除去上文所提到环境税所具有的优点，同时它也具有很多的不足。纵观世界范围内较早实践环境税的诸多国家，往往在环境税从理论假设向实践执行转化的过程中出现了较大的背离，例如2013年11月份法国大规模民众示威游行抗议环境税，甚至毁坏法兰西岛的环保税宣传牌等极端行为。整体来看，背离原因大致有以下几方面：

4.1 技术原因

4.1.1 税基的难以确定与过窄

税基作为税收征管的客观基础,回答了“向什么”征税的问题。一般来说，环境税的税基应该是污染源的实际排放量。然而由于技术限制，我们只能退而求其次，要么以上一过程中的原材料为标准，要么以下一流程中的产品为依据，在一定程度上就与环境税的税基产生了背离，特别是在实际排放的污染量与原材料或者是产品之间联系远非那么密切的时候，偏离更是严重。

同时，已有的环境税税基存在过窄的问题，即应纳税污染物分类过少。《环保法》规定的应纳税污染物仅仅包括大气污染物、水污染物、固体污染物和噪声，忽略了生产活动中还有许多其他污染如光污染、碳排放等。

4.1.2 税率的难以制定与过低

环境税税率应该是其所造成的环境损害成本的反映。一般认为，环境税的最佳税率是最适排放标准下的社会平均边际治理成本。然而由于现有污染检测技术的限制，环境损害成本难以准确获得，“污染当量”作为衡量相同污染的标准也并非那么精准，制定出一个合理的税率绝非易事。即使我们已经具有了最为精确的污染检测技术，由于专家学者的职业判断不同，对于相同污染量的货币价格依然很难达成共识并以税率的形式表达出来。

同时，目前规定的税率较低，环境税收入远低于环境治理成本，大部分地区连企业环境治理成本的50%还达不到。这样的税收完全达不到对企业治污的强制约束，更难达到激励企业改进生产结构，促进绿色生产的目的。

4.2 社会原因

4.2.1 低收入家庭的不支持

由于一般的能源产品是人类生产生活的必需物质，而根据税法理念，最为基础的生活必需品不该成为征税对象。因此环境税的制定通常会遭受到低收入群体强力反对。因为低收入家庭收入的大部分都用来消费能源产品，比如水和煤炭等。环境税的实施会产生累退效应，导致低收入家庭更加拮据，这也不难解释为何低收入家庭不支持环境税了。

4.2.2 社会价值的忽视

诚然，环境税在一定程度上反映了环境的市场价格，但是其却不能反映环境的社会价值。一片热带雨林的毁坏灭绝带来的绝不仅仅是经济资源的流失，更多的是它净化空气、调节气候、涵养水源的功能丧失，这些都是无法用价格来衡量的财富。绝不能因为纳税人缴纳了巨额的税款，就允许他大肆破坏环境，这既违反道德，也难逃伦理谴责。

4.3 经济原因

4.3.1 税负转嫁导致优势削弱

尽管认为环境税税率的征收有利于促进企业减少污染物排放，激励企业进行技术创新，但是这一逻辑往往忽略了税负转嫁的存在。对于排放污染物的企业而言，其既可以通过提高商品价格来将税负向前转移给消费者，也可以通过降低原材料采购价格的方式将税负向后转移给供应商，如此，便极大的降低了环境税本应具有的抑制污染与激励创新的双重作用。

4.3.2 企业经营压力增加

首先，目前环境税的设立必然会导致企业生产成本增加，进一步压缩了企业利润；其次，环保税进入法律层面，执行起来也更加严格，企业进行税务策划的空间受到压缩，利润空间进一步减少，企业经营压力由此增大。由于企业生产技术的革新和改进需要一定的周期，企业投入环保技术的研发也是一项不菲的成本支出，并且技术研发同样具有一定风险性，从而导致在一定时期内企业经营压力将会大大增加。最后，环境保护税的设立也可能降低本国企业的国际竞争力，遭到他国市场的冲击。

4.4 政治原因

新的《环保法》规定“环保主管部门和税务机关应当建立涉税信息共享平台和工作配合机制”，即环保部门污染物的监测管理，税务机关负责应纳税额的征收管理。又规定“税务机关应当按照环境保护主管部门复核的数据资料调整纳税人的应纳税额”，而且用的是“提请”一词。前一句话似乎权责明确，互有分工，后一句却指出了二者的地位并非平级关系，并不符合“企业申报、税务征收、环保协同、信息共享”的征管模式，显然这样的设定不利于税务机关的自主性与能动性发挥。

结语

基于以上的讨论与思考，针对我国目前环境税的不足，笔者认为可从以下几方面进行改进：

（1）完善税制，扩大征收范围

目前，我国环境税法仅仅是针对大气污染物、水污染物、固体废物和噪声这四类污染物进行征税，破坏植被、光污染和二氧化碳排放等均没有包括在内。而以荷兰为例，其环境税下设税目涉及各个方面：噪音税、垃圾税、狗税、燃料税、超额粪便税等。与之相比，我国环境税显然税基过窄，不利于全面的环境保护，应该不断在实践中进行改进，扩大征收范围，细分环境税的下设税目。

（2）明确征管程序，增加部门协调度

环保法规定，税务机关在纳税数据异常或未按期缴纳时提请环境保护主管部门进行复核，环保部门具有应纳税额的最终决定权。这样的权力配置，导致了部门责任不明朗，不利于环境税的征收管理。只有将两者放在平等的位置，权责分明，增加部门协调度，才能逐步完善环境税收征管体系，真正形成“企业申报、税务征收、环保协同、信息共享”的有序征管模式。

（3）建立环境税专款专用制度

环境税征收而来的资金应该通过建立环保基金专项管理利用。尽管一定程度上环境税的专款专用不利于政府支出的效率最大化，但是在环境税施行初期由于专款专用使得环境税收收入流向透明，便于监督，可以极大的缓解公众对政府的怀疑度，换来公众支持。因此要设立环境税收专款专用制度，前期可将其着重用于已有环境污染的规模集中治理，后期则可将其更多的用于技术创新优惠方面。

（4）提高公众认可度

为了减少公众对于环境税的不认可，政府部门应该在环境税的制定实施过程中，增加公众的参与度，以换取他们的理解支持。比如举办座谈会、听证会等。此外，可以通过公益广告、网络宣传等多种方法对公民进行环保意识宣传教育，增强公民环保意识，从而从观念上意识到环境税的必要性并支持环境税。

最后，在环境税的实际实施中，可以将其与税收优惠减免政策双管齐下。一方面，对于排放污染物的企业严格执法，做到“有法必依、执法必严、违法必究”；另一方面，对于积极革新技术、减少污染的企业予以降低企业所得税率、减免税额等多形式多方面的优惠政策。只有“胡萝卜”和“大棒”并举，使得环境税对于企业既有强制力，又有牵引力，其才能对于环境污染治理以及技术革新发挥作用，真正实现最初制定的美好目的。