浅析海外清洁能源项目环保法规

张蒙生

（上海勘测设计研究院 上海 200335）

引言

随着全球经济一体化的推进和环保意识的增强，国际投资活动所引发的环境问题日益突显，国际投资法律框架下的环保规制也开始引起国际社会的关注和思考[1]。而海外清洁能源、水电等建设项目的环境保护问题历来是海外项目所在国政府、世界银行等国际金融组织以及非政府环保组织的高度关注点。近年来，日益严峻的环境形势促使各国政府相继出台环境保护方面的法律法规，逐渐加强环境规制水平，一些经济相对落后的国家，都已经开始通过法律加强环境规制和保护[2,3]。因此，海外项目开发在环境方面将面临日趋严峻的环境政策、规制风险问题。

为此，本研究通过对被广泛认可的海内外环保法律法规和规程规范的研究，同时对以世界银行和国际金融集团为代表的国际金融组织环保相关法律法规、技术规程规范研究，系统梳理海外市场重点国家（地区）清洁能源项目在环境保护方面的必要要求，以此规避海外项目环境规制风险，提高海外项目勘察设计工作效率，提升环境保护业务国际化水平，为今后环保业务国际化发展打下基础，同时为海外勘察设计项目提供必要的环保专业技术支撑。

1 海外清洁能源投资现状

目前，随着我国经济实力的增强，我国企业对外投资发展迅速，其中，清洁能源领域已经成为众多企业投资的主要方向。清洁能源其定义是指在生产过程中不排放相关污染物的能源，其可分为四大类，包括可再生能源、消耗后可恢复能源、非可再生能源和经处理后不产生污染物的能源。自我国进入21世纪以来，清洁能源发电技术不断创新，在国内加快发展清洁能源电力的同时，海外投资清洁能源电力项目也开始风生水起，发展势头良好，投资国家涵盖很多非洲国家及巴基斯坦、缅甸、南非、巴西、加拿大等国家，惠及亚洲、非洲、拉美洲、欧洲与大洋洲区域[4]。由于国际社会对海外投资者可能导致国家环境污染的等相关问题的日益重视，目前，在海外清洁能源领域，海外投资者面临的重要法律问题主要是环境保护问题。在海外投资的环境保护问题中，投资人不仅承担着国际软法义务而且承担着国际硬法义务[5]。在我国对外清洁能源投资过程中，相关国家政府的法律规制可能会引起环境侵权问题甚至国际争端。因此，我国对海外清洁能源投资过程中，充分考虑东道主国家的环境保护问题有着重要的现实意义。

2 对外投资合作环境保护指南

目前，环境保护问题是国际社会普遍关注的问题，也是世界各国政府所面临的共同挑战。我国不仅高度重视国内环境保护，而且在企业对外投资过程中，高度重视环境保护相关问题[6]。为应对国外投资过程中环境保护问题的挑战，引导中国企业在对外投资过程中做好东道主国家的环境保护工作，促进同外商投资合作的可持续发展，2013年，商务部和环境部联合发表了《外商投资合作环境保护指导方针》。

《环保指南》的内容丰富而全面，在结合我国企业对外投资过程中的特点，充分考虑了国际对外投资的经验，在内容上具有针对性，在投资过程中具有可操作性。《环保指南》从多方面对企业的环境保护行为提出了指导性的意见和建议，从生物多样性到生态恢复，从环境监测要求、环境尽职调查到环境影响评价、社会影响评价，而且还包括了环境事故预防与应急、绿色采购等诸多方面[7]。

对外投资合作环境保护指南在鼓励我国企业对外投资过程中保持与国际社会接轨，要求企业要依法履行环境保护责任，依法遵守东道主国家环境保护法律法规，梳理环保思维和理念，依法履行环境社会影响评价、污染物达标排放、环保措施应急管理等规程规章[8]。此外，《环保指南》在政策方针上支持对外投资企业定期公布企业相关环境状况，同时鼓励对企业环保措施、所执行的环保法律法规标准和环境绩效进行公示[9]。

在我国企业对外投资过程中，环境保护问题一直是东道主国家重视的问题，因此，我国政府对国内企业对外投资过程中的环境保护问题进行了方向性的知道，特别是在在清洁能源领域对外投资过程中，环保指南对企业行为进行了说明[10]。《环保指南》虽然没有法律效益，只是对企业对外投资提供指导性意见，明确对外投资过程中企业应具有的环保法律意识和环境风险防范意识，这是政府机构“寓管理于服务”管理理念的体现，也是规范对外投资的具体措施。

3 国际环境公约

随着国际社会对加强国际间相互合作，解决全球环境问题认识的不断提高，运用国际环境公约的相关法律手段来保护海外项目投资已经被世界各国普遍认为是一种有效的解决方式[11]。国际环境公约其定义是指国际社会为解决各种环境污染、破坏、保护问题，特别是全球环境问题而缔结的条约，其目的是在环境保护问题中，规范各个国家的责任和义务。相关国际公约、协议等纲领、框架性文件是国际社会对约束跨国界环境问题的书面协定，在保护环境、防治污染、合理利用资源和阻止生态环境恶化起着重要的作用。中国作为缔约国，国内企业投资从事的海外建设项目，国际环境公约是必须遵照的环境行为准则。若项目所在国同样签约相关国际环境公约，清洁能源的投资同样需要遵守该缔约国签署的国际公约。

自斯德哥尔摩人类环境协议签订以来，国际上各个国家签订了诸多关于环境保护的条约和协定，据不完全统计，国际上约有500个同环境保护相关的国际公约和条约，其中50%以上是人类环境协议签订以来形成的。其中，具有全球意义的相关协议得到越来越多国家的关心和重视，特别是国际环境公约，国际环境公约在内容上涵盖了环境保护的各个方面，包括土地、大气、森林、生物、化学品和有害废物等。国际环境公约主要有以下特点：广泛性，国际环境公约的贯彻和实施主题相当广泛，参与国际环境立法的国家很多；科学技术性，国际环境公约在内容上基于科学技术的发明、发现和证实，在实施过程中基于科学技术的发展水平；渐进性和多样性，在深入探讨环境保护等问题中，国际环境公约多通过纵向和横向两个方向对重要议题进行讨论、分析；调整对象的独特性，国际环境公约是调整国家间相互关系和国家与资源间的相互关系；公益性，国际环境公约目的是解决国际社会上的普遍问题。

作为缔约国内机构在海外进行项目建设，特别当项目所在国同样为相关国际公约缔约国时，相关国际公约是项目实施所必须遵循的环境行为准则。中国作为在国际社会上负责人的发过，尤其重视国际社会环境与资源的保护，积极参与并且签订了诸多环境保护相关的国际公约和条约[12]。

我国本着对国际环境与资源保护事物积极负责的态度，缔结了三十多个环境与资源保护国际公约和条约[13]。如对危险废物跨国境的转移和处置作出了较为全面的规定的《巴塞尔公约》，作为水禽栖息地的保护的《国际湿地公约》，保护濒危物种的《濒危物种国际贸易公约》，抑制全球气候变暖的《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》，对消耗臭氧层的物质进行具体控制的《蒙特利尔议定书》等等。

4 国际金融公司环保规程

国际金融公司（International Finance Corporation）于1956年成立，作为世界银行的成员之一，在其战略业务中，发展中国家占核心地位，目前已经成为发展中国家规模最大的全球性发展机构。由于国际金融公司重点关注发展中国家成员国的可持续性项目，因此其促进了发展中国家经济上的发展，使发展中国家财务和商业上具有稳定性，环境和社会发展方面具有可持续性[14]，其中，可持续绩效标准及绩效指导说明和环境健康与安全指南在海外清洁能源投资方面有着重要的参考价值。

在做出任何投资决策之前，IFC均会从政治、经济、金融、社会及环境等方面进行全面的调查与评估。由于IFC是世界银行成员之一，在IFC的战略业务中，可持续性发展占核心地位，IFC尤其重视潜在投资对象（项目）的态度和实际成绩，如投资项目无法满足IFC在环境和社会可持续方面的绩效标准或出现负面评价的现象，都会造成投资立项被否决的影响。IFC标准具有权威性，其一是世界银行集团在国际社会上的声誉和影响力；其二是IFC标准内容详细、可操作性强[15]。

4.1 可持续性绩效标准及绩效指导说明

“可持续性框架”是IFC风险管理的核心内容，具体由《国际金融公司环境和社会可持续性绩效标准》（Performance Standards on Environmental and Social Sustainability）和《国际金融公司信息使用政策》（Information utilization policy of International Finance Corporation）组成，框架文件详细阐述了IFC致力于可持续发展的战略承诺。其中《环境和社会可持续绩效标准》具体明确了IFC投资对象（项目）的要求，即IFC所投资项目在整个项目周期内需达到的环境及社会方面的标准或目标。IFC《环境和社会可持续绩效标准》共有8个分项标准组织，包括项目投资区域环境和社会的各个方面，充分保障了项目投资方和东道主国家基本利益[16]。

《环境和社会可持续绩效标准》8项标准组织中，《绩效标准1环境和社会风险与影响的评估和管理》是提纲挈领性的文件，该标准要求适用于IFC所投资建设的所有项目。IFC对其投资或贷款的项目在环境和社会风险管理总体上要求建设主体户应进行环境和社会评估，并建立和维护一个与项目的性质和规模及其环境和社会风险与影响相适应的环境和社会管理体系。《绩效标准2》至《绩效标准8》则是从各个环境社会领域，就IFC重点关注的或在特定项目中需要给与特别关注内容，明确了应如何避免和降低项目实施对环境及社会的影响，以及应通过何种措施对潜在的影响进行补偿，并对各个领域提出了原则上的目标和要求。

4.2 环境、健康与安全指南

《环境、健康与安全指南》是IFC旨在指导项目达到其社会环境绩效标准要求所制定的技术参考文件，其中包括优质国际工业实践（GIIP）所采用的一般及具体行业的范例。当项目有世界银行集团的一个或多个成员国参与，则按照成员国政策和标准的要求，适用《环境、健康与安全指南》。

《环境、健康与安全指南》由《通用EHS指南》和《行业部门EHS指南》组成。《通用EHS指南》应与相关的《行业部门EHS指南》共同使用，前者从环境保护、职业健康与安全、社区健康与安全及项目施工和项目拆除方面进行规范，适应于各类IFC注资及贷款项目。后者提供的指南针对多有行业都可能存在的环境、健康与安全方面的一般性问题进行描述，编制了农业及食品业、化工业、林业、制造业、基础设施业、矿业、石油天然气业及能源业等8大行业领域60余个细分行业的相关指南。

结语

环境保护是国际社会共同关注的问题，对于海外清洁能源投资项目，相关部门应持续推动、跟踪《环保指南》的执行，不断引导和加强企业的环境能力建设，通过对企业进行社会责任培训，提高企业社会责任意识；此外，国际环境公约对中国经济有着或多或少的影响，应积极参加国际环境公约的谈判，并鼓励相关企业参与国际环境公约的谈判与执行。将环境管理作为企业管理的必要手段，为我国海外清洁能源投资保驾护航。