安定区淤地坝工程安全运用管理现状与对策

李继忠

(定西市安定区水土保持局，甘肃 定西 743000)

甘肃省定西市安定区素有“兰州门户、甘肃咽喉”之称，是古丝绸之路重镇和今“一带一路”重要节点城市，是中华民族黄河文明的重要发祥地之一，有“天下富庶无出陇右”之美誉。但近代以来，由于自然灾害频发、战乱纷争迭起、无度毁林开荒和掠夺式开发等，导致生态环境破坏，水土流失严重，多年平均流失泥沙量达2 058万t，使表层5.6 mm厚的肥土被剥蚀，养分流失，土地贫瘠，生产力水平低下，“无雨闹旱灾，有雨成山洪”，长期陷入“十年九旱”“苦瘠甲于天下”之困境。

安定区属陇中黄土丘陵沟壑蓄水保土区，境内沟壑纵横，梁峁起伏，支离破碎。系黄河流域祖厉河的发源地，总面积3 638.7 km2，其中水土流失面积3 306.2 km2，占总面积的91%。全区有大小沟道2 400余条，沟谷狭长，下切很深，水土流失严重。截至目前，全区建成各类淤地坝157座，其中骨干坝85座、中型坝35座、小型淤地坝37座，控制流域总面积496 km2，总库容6 800万m3，设计淤地面积300 hm2。

1 运行管理经验

安定区坚持“安全第一、预防为主”的方针，从组织领导、人员组织、预案制订、物资保证、制度建设等方面落实防汛责任，狠抓安全管理，确保各类淤地坝工程充分发挥作用。

1.1 全面实行行政首长负责制

责任落实是淤地坝安全管理的核心。多年来，安定区一直将淤地坝安全运行管理工作纳入政府防汛管理体系，建立健全行政领导责任制，成立“一把手”为组长的淤地坝防汛领导小组，加强组织领导，落实防汛责任，有力地保障了淤地坝的安全运行。每年汛前的5月份，区政府都要组织召开全区防汛工作会议，认真分析防汛工作面临的形势，全面安排部署全年防汛工作的目标和任务，与防汛成员单位签订目标管理责任书，并实行“一票否决”专项考核机制。同时，在明确目标责任的基础上，按照属地管理的原则，有关乡镇政府还要与辖区村两委延伸签订淤地坝管理和安全度汛责任书，细化量化管理指标，明确防汛责任人、专职管护人员和管护职责，逐坝组建一支拿得出、能管用的防汛抢险队伍。水保部门确定专人配备专用车辆定期不定期地巡回检查，对全区所有骨干坝和中型坝明确了防汛行政责任人和技术负责人，并通过新闻媒体进行公示，全面接受社会监督。全面落实安全生产管理制度，实行汛期24 h值班制度，强化汛情预警预报和灾情逐级报告制。区财政每年对每座骨干坝和中型坝列支300元用于日常管护和岁修，各乡镇通过给管护人员适当补贴及落实公益服务岗位扶贫优惠政策，实现以补促管，保证淤地坝安全运行。通过实行目标、责任、制度、人员和待遇五落实，形成了主要领导负总责、分管领导亲自抓、业务部门协调抓、乡镇村社具体抓，一级抓一级、层层抓落实的格局，推动了淤地坝防汛工作有序有力有效开展。

1.2 积极开展安全隐患大排查

为确保淤地坝安全运行和安全度汛，日常管护巡查和汛前汛中汛后大检查是管护责任人和主管部门的重要职责，从人、物、技三方面重点开展“九查九看”。一查主体责任制落实情况，看领导、人员、队伍的责任状和承诺书是否落实，安排部署是否到位；二查库区蓄水位高低，看是否存在超警戒水位运行情况；三查卧管开放多少，看能否保证安全泄洪能力；四查放水建筑物完好程度，看是否存在损坏、排水不畅情况；五查坝体不安全因素，看是否有裂缝、冲、陷、渗、漏等隐患；六查库区人为活动，看是否存在不安全情况；七查预警预报工作，看碑、牌、桩、栏设置和标语告知是否到位；八查物资准备情况，看有无充分的防汛物资、设备保障；九查管护方式，看有无日常巡查记录、台账和应急处理措施。围绕淤地坝责任制落实、安全隐患类型、水毁病险程度、工程运行状况等内容，组织技术人员对辖区内淤地坝逐坝进行排查认定，力求排查率达到100%。在自查的基础上，对发现的各类问题逐项逐条进行梳理分类，建立问题清单和台账，从责任划分、隐患分类、整改方式、制度建立、物资准备、管护运行等方面细化具体处理措施，制订应急排险避险预案，为及时开展工程修复和应急处置工作提供第一手资料。

1.3 多方筹资除险加固保安全

近年来，安定区局部发生短历时、频率高、强降雨的情况明显增加，成为汛期降雨过程的主要特征，加之降雨集中在7、8、9月三个月，防汛形势非常严峻。通过排查发现，强降雨及冻胀等致使部分淤地坝时常出现不同程度的坝面水毁，并形成冲沟、渗漏和滑坡，特别是排水卧管堵塞、涵洞断裂、进出水口不畅等，造成淤地坝病险隐患加重，影响行洪安全和坝体稳定。针对这类问题，在逐坝编制应急避险预案的基础上，每年都要制订本辖区淤地坝总体防汛应急预案，从“防、抢、撤”三个方面落实应急措施，保证一旦发生险情，能够及时组织群众转移，最大程度地减轻灾害损失。同时，多方筹资对工程进行岁修大补。“十二五”期间，全区共实施除险加固和应急维修工程27座，抢险维修水毁工程23座。“十三五”以来，根据不安全程度，安定区有59座淤地坝被水利部和甘肃省水利厅复核认定为病险淤地坝，并通过加固坝体，增设溢洪洞(道)、排水渠等方式逐年开展除险加固。截至目前，按照轻重缓急的原则，已对23座工程高标准高质量进行了除险加固，缓解了防洪压力。同时，区、乡、村都成立了淤地坝防汛应急排险避险领导小组，组建了骨干坝防汛应急排险避险队伍85支2 500多人，储备了大量的塑料编织袋、排水管、抽水机等必需的抢险物资，还有群众自备的铁铣、架子车、农用三轮车等，做到未雨绸缪，防患于未然。

1.4 强化安全意识教育全覆盖

深入广泛地宣传安全生产法、防洪法、工程建设安全生产管理条例等法律法规，以及中央和省、市、区各级政府及水利系统安全生产工作会议精神和具体要求，将淤地坝安全运行管理工作纳入日常议事日程，借助会议、展览、咨询、文件、标语、新媒体等多种形式，以“安全责任、重在落实”为主题，以“安全生产月”等行动契机，大力营造全社会重视、关心、支持水土保持安全生产工作的舆论氛围。每年汛前，区政府都要对进一步做好淤地坝防汛安全工作作出专题安排和部署，区政府分管领导和安监部门负责人经常深入基层和工程一线指导工作，强化安全生产主体责任，大力解决工程安全隐患。水保部门定期或不定期地开展安全生产大检查、大宣传，并与各乡镇联合印发由淤地坝附近村民签名的防汛安全告知书，在学校、村庄和工程附近显要位置张贴、刷写了安全警示标语，设立警示标识，保证人畜通行安全。通过开展多种方式的安全宣传教育活动，从每一个细小环节确保淤地坝防汛安全责任的落实、安全意识的树立和安全措施的强化，把安全信息传送到千家万户，为确保工程安全运行和人民群众生命财产安全提供了重要支持。

2 安全运用短板

2.1 淤地坝管护责任体系还不健全

2000年以来，按照“抓大放小、先行试点”的原则，把部分骨干工程的使用权拍卖、承包给当地农户或村集体，以实现“以坝养坝，滚动发展”的目的，将产业经营和工程管理有机统一，达到责、权、利的有机结合。但由于效益不佳，“有人种地，无人管坝；收益归个人，维修归水保”的现象比较普遍。责任落实不力，严重影响了淤地坝的安全运行。

2.2 放水建筑物运用方式也不规范

管护人员对淤地坝运行管理的认知不深不透，存在着空库运行、不拦不蓄就等同于工程安全的误解，不按照淤地坝“滞洪排清”方式运行，而将卧管孔塞全部开启或将卧管下部孔塞部分一次性开启，洪水泥沙敞泄，丧失了淤地坝缓洪、拦沙、淤地的功能。一旦突发洪水，卧管将无法控制水流，导致涵管带压运行而严重损坏，引发溃坝可能。

2.3 防汛和日常管理养护资金不足

全区大多淤地坝建于20世纪八九十年代，经过多年的运行，库容减小，排水设施冻胀破裂，抵御洪水的能力明显减弱。淤地坝的日常养护国家没有专项经费，区财政虽每年对每座骨干坝落实防汛和管护经费300元，但管护报酬低，管护人员积极性不高，日常养护不到位，致使出现上坝道路、坝体冲沟、鼠洞随处可见，卧管孔塞严重缺失等问题。

2.4 病险老化各类隐患整治不到位

全区有120多座骨干坝和中小型工程成为不同程度病险坝。特别是59座下游有村庄、学校及道路等重要设施的骨干坝，直接威胁下游人民群众生命财产及重要设施安全，安全隐患更为突出，需多渠道筹措资金高质量除险加固，从根本上消除工程隐患。

2.5 工程建设与绿色发展不协调

安定区属黄土丘陵沟壑区，具备建设淤地坝的地质、土壤和水文条件。全区尚有30条小流域内可规划新建1 700多座淤地坝，有52条流域700 km2区域内的侵蚀沟需要治理和开发，开发的现状与绿色发展和农村人居环境整治及乡村振兴战略的要求矛盾突出，防治水土流失的任务还非常艰巨。

3 管理对策

安定区已建成的大部分淤地坝起到了拦泥淤地滞洪的作用，减少了入黄泥沙，保障了生态安全，同时与群众生产生活息息相关，解决了交通道路及牲畜饮水问题，部分工程也发挥了抗旱灌溉效益。但是，近年来各类淤地坝出现的老化、病险、损毁及隐患等问题也日益显现，与人民群众日益增长的美好生活需要不相适应，重责任、补短板、强监管的任务依然繁重。

一是要在健全责任体系上下功夫。要严格落实“党政同责，一岗双责，齐抓共管，失职追责”的安全责任体系，明确主体责任，靠实党政防汛责任人，健全防汛责任制。同时，逐坝落实行政、技术责任人和管护责任人，从防汛队伍、安全措施、技术措施、物资储备等方面抓落实，做到组织、责任、队伍、措施、物资“五到位”。各辖区要加强联合调度，统一指挥，严防死守，特别是加强重点隐患坝和三类病险淤地坝的巡查值守和预警预报预防工作。要与防汛、水文、气象等相关部门加强沟通和协调，及时掌握雨情、汛情信息，制订可行的处置方案。要完善防汛应急预案，并适时进行应急演练。要加强管护人员责任意识和淤地坝运行常识培训，大力提高管护水平。要落实淤地坝防汛检查制度，做到汛前、汛期、汛后全面排查安全隐患，对各类问题分类登记造册，建档立卡，并制定切实可行的整改措施，明确责任，限期整改，做到对各类工程情况、病险类型、治理措施、责任划分“四清楚”。主汛期前完成必要的应急除险、防汛物资储备和队伍组建等工作，做到抓大不放小，落细落实，有备无患。

二是要在拓宽融资渠道上下功夫。资金缺乏是制约淤地坝安全运行的最大短板。2011年，中央一号文件中明确提出，大幅度增加中央和地方财政专项水利资金，从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设。财政部也明确要求，农田水利建设资金专项用于农田水利设施建设，也可以用于上述农田水利设施的日常维护支出。2014年，甘肃省财政、发改、水利、人民银行共同制定发布了《甘肃省水土保持补偿费征收使用管理办法》，水土保持补偿费专项用于水土流失防治，主要用于被损坏水土保持设施和地貌植被的建设和恢复治理。2018年，水利部和财政部联合印发《关于开展水土保持工程建设以奖代补试点工作的指导意见》，旨在鼓励和引导社会力量和水土流失区广大群众积极参与水土保持工程建设，创新水土保持工程建设管理和投入机制，充分发挥财政资金撬动作用，加快推进水土流失治理，并促进建后管护机制实现改革创新。这一系列政策的出台，对有效解决淤地坝防汛管护和病险淤地坝除险加固资金筹措难的问题具有重要的指导意义，操作性很强。各级政府和部门要用好用活用足国家和地方投资政策，加大投入和融资力度，最大可能地支持水土流失严重地区开展淤地坝工程建设与管理，切实发挥水土保持在经济社会发展中的基础性作用，创造满足人民群众美好生活需要的更加适宜的生产条件和优质生态环境。

三是要在创新监管手段上下功夫。针对困扰淤地坝工程管理和安全运用存在的工程质量监管难、工程隐患除险难、安全责任落实难、综合效益发挥难等问题，着眼于补短板，坚持问题导向，善于把“发现问题，认定问题，追究问责”各环节的“最严格”要求落到实处。要处理好淤地坝建设管理与安全运行的关系，抓好工程质量安全监管，坚持绿色发展理念，强化顶层设计，严格落实“三同时”制度，是防止安全事故、降低安全风险的重要“法宝”，真正做到“建设单位负责，监理单位控制，施工单位保证，政府监督相结合”。要处理好工程安全运用和效益发挥的关系，创新管护机制，采取有效方式，充分运用监测监控、预警预报、开发利用等手段，防、治、管、用综合施策，提升淤地坝“以坝养坝”的能力，保证淤地坝安全规范高效运行。特别要积极探索新形势下淤地坝工程产权制度改革，按照“谁管护、谁开发、谁受益”的原则，采取承包、租赁、股份合作等方式，将淤地坝经营权和管护运行责任移交给有经营能力的公司或个人，搞活经营权，发展休闲产业，拓宽淤地坝运行管护的路子，有效解决管护人员的报酬和管护维修经费，使管护责任真正落到实处。逐步建立起适应市场经济规律、责权利相对统一的淤地坝监管新机制，使淤地坝运行管理步入良性发展轨道。