粤港澳大湾区防洪安全保障策略初探

卢治文，陈 军

（1.中水珠江规划勘测设计有限公司，510611，广州；2.水利部珠江水利委员会，510611，广州）

粤港澳大湾区包括广东省广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、 肇庆九市及香港特别行政区、澳门特别行政区，总面积5.6 万km2，2017年末总人口约7 000 万人， 是我国开放程度最高、 经济活力最强的区域之一， 在国家发展大局中具有重要战略地位。 2019 年2 月，中共中央、国务院公布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《纲要》）明确了大湾区建设的五大战略定位， 即建设充满活力的世界级城市群、 具有全球影响力的国际科技创新中心、“一带一路” 建设的重要支撑、 内地与港澳深度合作示范区、宜居宜业宜游的优质生活圈，并对强化水资源安全保障、 推进水生态文明建设等作出了明确要求。 研究粤港澳大湾区防洪安全保障策略， 构建与大湾区高质量发展相适应的防洪安全保障体系， 对保障大湾区战略定位和发展目标的实现具有重要意义。

一、粤港澳大湾区概况

粤港澳大湾区地处珠江流域下游及粤东粤西沿海局部，其核心区域为珠江三角洲网河区。 地势北高南低，西部、北部和东部为丘陵山地环绕，中部、南部以冲积平原为主，呈相对闭合的“三面环山、一面临海，三江汇流、八口出海”的独特地形地貌。 大湾区内水系复杂， 河网密布交错，河涌数量达1.2 万多条， 总长度为3 万km，河网密度约为0.72 km/km2。 社会经济大部分沿河两岸聚集，农田有效灌溉面积748.4 万亩（1 亩=1/15 hm2）。

大湾区属亚热带海洋季风气候，多年平均气温为21.4～22.4℃，年均降水量1 200～2 000 mm， 是受热带气旋侵袭最为频繁的地区之一，几乎每年都会受到风暴潮袭击。 汛期洪水主要来源于西江、 北江和东江中上游，西江和北江洪水在佛山市三水区思贤滘遭遇，易形成流域性大洪水。

二、防洪减灾现状和问题

中华人民共和国成立以来，经过70 年大规模水利建设，粤港澳大湾区防洪减灾体系初步建成，现状防洪安全基本得到保障。 但大湾区地处珠江流域下游，滨江临海，河网密布交错，径流潮流相互作用，加上全球气候变化带来的海平面上升、 短历时强降雨、 台风暴潮等极端天气的增加，以及人类活动引起的洪水归槽等影响，导致大湾区防洪安全问题更加复杂。

1.原规划防洪工程体系尚未完成建设

《珠江流域防洪规划》 确定的江海堤防尚有22%不达标，潖江蓄滞洪区建设滞后，控制西江洪水的大藤峡水利枢纽还未建成。

2.按原规划已达标加固的堤防还存在未达标问题

2014 年以前审批实施的堤防工程是按照其自身防御洪水标准进行设计、建设的，按照《防洪标准》（GB 50201—2014）和《堤防工程设计规范》（GB 50286—2013）复核，可能存在堤防还不达标的问题。 如景丰联围承担50 年一遇洪水的防洪任务，现状按2级堤防完成达标加固，但保护对象肇庆市规划的防洪标准为100 年一遇洪水，防洪标准应按防洪规划中堤防所承担的防洪任务确定，堤防的等级应根据确定的保护对象的防洪标准确定，堤防等级为1 级；再如2008 年“黑格比”、2017 年“天鸽”、2018 年“山竹”等台风引起珠江河口大部分潮位站的潮位出现历史极值，根据分析同频率的设计潮位升高了0.10～0.52 m，加之部分海堤沉降较大 （如江新联围）， 导致已达标的海堤出现堤顶高程不足情况。

3.城乡排涝能力明显不足

一方面，城镇化发展（2018 年珠三角九市城镇化率达85.9%）与交通基础设施建设使不透水面积增大，导致下垫面改变，加之城市热岛效应引起的短历时强降雨频发（如2017 年5月7 日广州市、2019 年4 月11 日深圳市发生特大暴雨）， 使得城市雨洪产生的峰值增大。 另一方面，城市排涝设施建设滞后于城镇化发展，淤积和空间侵占导致调蓄涝水的容积较小，河口地区受海平面上升影响自排能力下降。 在这两方面的共同影响下，城市内涝问题更加突出，如广州市易受涝范围比20 世纪80 年代增大了16 倍。

原流域规划确定的、 应对超标准洪水安排洪水出路的规划临时分滞洪区空间已被部分侵占，思贤滘、天河南华等重要节点尚无措施调节洪水分流， 流域与区域防洪排涝精细化调度系统等信息化工程也存在明显短板。因此， 在应对洪水归槽引起的流域洪水量级加大、 气候变化引起的台风暴潮增强、城镇化引起的排涝加重等方面，现有防洪（潮）排涝工程与非工程体系不能适应大湾区建设需要。

三、补防洪工程短板，构筑安全可靠的防洪减灾网

按水系分布与地理条件，粤港澳大湾区地处西江防洪保护区、珠江下游三角洲防洪保护区和珠江三角洲滨海防潮保护区以及中小河流防洪保护区，按照“堤库结合、以泄为主、泄蓄兼施”的防洪方针，维护“三江汇流、八口出海”泄洪格局，维持伶仃洋、 黄茅海河口湾滩槽格局稳定，建立西江、北江中下游堤库结合防洪工程体系、东江中下游堤库结合防洪工程体系与独立的中小河流防洪工程，保障防洪（潮）与排涝安全。

1.防洪（潮）工程

西江防洪保护区涉及肇庆市，西北江三角洲防洪保护区涉及广州、佛山、肇庆、江门、珠海和中山等市，防洪任务由堤防、西江干流的龙滩水电站和大藤峡水利枢纽以及北江干流的飞来峡水利枢纽构成的堤库结合的防洪工程体系承担。 东江三角洲防洪保护区涉及惠州、 东莞等城市，防洪任务由堤防与东江干流枫树坝及支流新丰江、白盆珠水库构成的堤库结合的防洪工程体系承担。 珠江三角洲滨海防潮保护区涉及广州、 深圳、珠海、中山、东莞和江门等6 市的沿海地区，其防洪（潮）任务主要由滨海防潮堤承担，辅以清、退、拦、导、疏等河道（河口）整治措施。 大湾区中小河流防洪保护区，除肇庆贺江、广州流溪河、惠州大沙河、江门潭江等防洪保护区依靠堤库结合防洪工程外，其他主要依靠堤防保护。

2.治涝工程

通过截洪沟、排涝泵站、水闸、调蓄河涌（湖）与市政排水系统等截蓄排渗综合措施保障区域排涝安全。

3.工程设计需要注意问题

对于江堤，应根据《防洪标准》和《堤防工程设计规范》，按照防洪保护对象的防洪标准确定堤防等级，据此对现有堤防的基础处理、堤身、穿堤建筑物等进行全面复核； 对于海堤，应考虑近十多年来发生的台风暴潮复核设计潮位、堤身沉降情况，复核现有海堤是否全面符合达标，在此基础上考虑未来20 年海平面抬升影响， 对不达标的海堤进行达标加固。对于排涝工程建设，应考虑城镇化发展和产业布局，复核城区城乡排水标准和排涝标准， 根据2019 年短历时强降雨频发情况复核设计暴雨，考虑未来城镇化发展引起的“雨岛效应”、下垫面变化合理确定排水峰值与总量，并考虑海平面上升等因素，合理确定雨洪遭遇、雨潮遭遇，据此复核排水管渠、调蓄容积、排涝闸、排涝泵站的规模和布局。

四、强化监管调度，全面提升防洪保安能力

在补短板的同时，还需要强化流域和区域监管， 提高信息化能力，加大科技与基础工作，提高监测、预警预报、调度水平，提升大湾区防洪保安能力。

在强化流域和区域监管方面，全面推行河长制湖长制，加大河湖“清四乱”专项行动推进力度，对规划蓄滞洪区、 防御超标准洪水的临时分滞洪区域进行管控，以保障行蓄洪空间，加强河口管理，维护八口出海泄洪格局及伶仃洋、 黄茅海河口湾滩槽稳定， 以保证尾闾泄洪通畅。 对水库、水闸、堤防、泵站等防洪工程监管，以保证工程规范安全运行。 在风险管控方面，积极推进防洪（潮）治涝风险图与风险区划编制及实施监管；加强洪涝灾害风险科普宣传， 提高市民自救能力，推行洪水风险管理， 积极推行洪水保险，减轻受洪灾居民和企业的损失。

在监测预警预报和调度方面，加密水雨情站点、现代化改造，以扩大监测站网覆盖面和提升监测能力；通过开展气象、水文、海洋跨部门、跨区域合作，加大预报技术融合、大数据分析、完善预测预报模型体系，加强预测预警预报能力建设； 完善防洪（潮）治涝预案与调度方案体系，流域层面加强流域干支流水库群与蓄滞洪区统一调度管理，区域层面加强中小河流水库、水闸调度，以及易涝区的应急排涝设施预置、水闸泵站精细化调度。

在科技和信息化方面，对气候变化引起的强降雨、强台风极端天气事件增多和海平面抬升开展持续研究，对城镇化引起的“雨岛效应”、产汇流条件改变进行定期分析研究，对洪水归槽、 河道及河口演变进行定期评估，开展产学研结合、多学科融合，研究流域洪水预报、河口及沿海风暴潮预报、城市内涝预报以及流域与区域调度研究等工作， 通过智能监测、大数据、云平台、人工智能等现代信息技术的广泛应用，全面提升防洪减灾的现代化水平。

五、结 语

防洪安全关系大湾区数千万居民的生命财产安全，对粤港澳大湾区建设的国家战略实施至关重要。 保障粤港澳大湾区防洪安全，不仅需要珠三角九市与港澳地区完善措施提升能力， 还需从珠江流域层面统筹考虑，并充分考虑全球气候变化带来的影响，借鉴国内外防洪减灾方面的技术和经验，实行跨区域、跨部门、跨学科的广泛合作。