优化省级生态环保督察机制 提升省级生态环保督察能力

文|徐敏云

中央生态环保督察已完成第一轮全覆盖及对20个省份的“回头看”，并于今年7月对中国五矿集团有限公司、中国化工集团有限公司等2家中央企业和上海、福建、海南、重庆、甘肃、青海等6省（市）开展了第二轮督察。在中央生态环保督察的带领和示范下，截至今年12月，除海南未开展，广西、辽宁和宁夏部分开展外，其余27个省（区、市）已经完成了首轮省级生态环保督察全覆盖。河北、陕西、天津、安徽、贵州、四川等6省（市）完成了“回头看”或第二轮省级督察，山东、山西、青海、黑龙江等4省正在开展对部分市、州的“回头看”或第二轮省级督察。贵州省今年10月启动的省委生态环境保护督察“回头看”，相当于第三轮贵州省级督察。在已开展省级督察的实践中，既有需要进一步巩固和发扬的好做法，也有亟须改进和完善的方面，总结各地省级生态环保督察的经验，针对不足提出优化省级生态环保督察的对策措施，对提高中央和省两级生态环保督察合力具有重要意义。

一、省级生态环保督察主要做法

（一）探索设立了不同形式的督察机构。各地省级督察机构基本完成构建，河北设省委、省政府生态环境保护督察办公室。河南、湖北、陕西设省委生态环境保护督察办公室。内蒙古、黑龙江、江西、广西、云南、上海、重庆、辽宁、安徽、福建、湖南、吉林、山东、海南、四川、西藏、青海等17个省（区、市）设立省（区、市）生态环境保护督察办公室。甘肃、山西、贵州、天津等省（市）在生态环境厅（局）内设生态环境保护督察办，新疆生产建设兵团在生态环境局内设兵团环境保护督察办公室。浙江、宁夏、北京等省（区、市）在生态环境厅（局）内设生态环境保护督察处，江苏、广东、新疆等省（区）在生态环境厅内设环境监察综合处。河北、北京、重庆、天津、海南等5省（市）在生态环境厅（局）内设多个处室分别处理省直、市县或区域生态环保督察事务。内蒙古、江苏、广东、安徽、福建、贵州、西藏、新疆等8省（区）外设区域督察办公室并配备生态环境保护督察专员，以此为依托开展省级生态环保督察，履行日常生态环境监管和省级生态环保督察职能。

（二）建立了适应当地情况的工作模式。各省（区、市）按照中央生态环保督察的运行模式构建了省级生态环保督察机制，并结合各地特点有所创新。如陕西省把对西安等6个市的省级督察“回头看”纳入秦岭生态环境保护问题专项巡视。福建省采用“三合一”督察模式，将生态环保督察与省委、省政府督察联合开展，将人大、政协有关建议和提案作为生态环保督察的重要线索来源。山东省专门设立环保督察热线，将中央生态环保督察期间群众环境诉求的解决机制常态化。江苏省将省级生态环保督察和“两减六治三提升”专项行动（减少煤炭消费总量、减少落后化工产能，治理太湖水环境、生活垃圾、黑臭水体、畜禽养殖污染、挥发性有机物污染、环境隐患，提升生态保护水平、环境经济政策调控水平、环境执法监管水平）紧密相连，党政同责、督察倒逼、媒体曝光、社会监督共同发力，不断加强太湖生态保护圈、长江生态安全带和苏北、苏中生态保护网建设，用价格杠杆和市场机制倒逼企业转型升级、治污减排，江苏绿色转型加速推进、治污减排日趋系统。

二、省级生态环保督察存在的主要问题

与中央督察相比，省级督察机构虽然已基本完成建构，但运行机制尚未完全理顺，还存在督察定位尚不明确、督察机制还不完善等问题，需要在督察实践中逐渐完善。

（一）督察定位不明确。目前已经开展的省级生态环保督察基本上是简单复制、直接照搬中央生态环保督察，定位不准确、目标不明确、措施不精确。部分省级生态环保督察仅仅关注覆盖地区和问题数量的多少，简单重复中央生态环保督察已经督察的地区和问题，对中央生态环保督察没有下沉的地区、触及不到或不深的问题关注不够，督察重点不聚焦。部分省份甚至把省级生态环保督察作为对中央生态环保督察的迎检，自降标准、仓促行动，降低了省级生态环保督察工作的必要性和权威性。

（二）督察机制不完善。由于省级生态环保督察定位不准，各地尚未形成行之有效的工作机制。一是能力建设有待加强。各省（区、市）生态环境保护督察机构除了承担省级督察任务外，还要做好与中央督察的对接、跟踪整改等事项。与此同时，部分省级督察机构在制度建设、人员力量配备等方面尚有加强的空间，编制少、人手不足与任务重、责任大的矛盾突出。二是工作模式缺少力度。在没有相关文件明确指导的情况下，省级生态环保督察领导小组组长配备各不相同。从各地开展的省级生态环保督察实践看，少数省份由省长担任省级生态环保督察领导小组组长，部分省份由厅级干部担任组长，大部分省份由副省长任组长，领导小组“高配”才能保证“督得深”“改到位”。从上述情况可以看出，各地对省级生态环保督察的重视程度不如对中央生态环保督察整改的重视程度，各省（区、市）的中央生态环保督察整改小组组长都由各地一把手担任，有约一半的省份由党政主要领导共同担任。因此，省级生态环保督察运行机制尚未完全理顺，“啃硬骨头”的能力还不够强，工作效果较中央生态环保督察相比还有较大距离。

三、不断优化省级生态环保督察机制

（一）明确省级生态环保督察是中央生态环保督察延伸和补充的定位。加快形成中央和省无缝对接的两级督察体系，尽快形成督察合力。一是明确重点任务，省级生态环保督察应主要负责推进中央督察交办问题整改，配合中央督察开展例行督察准备和专项督察，并开展必要的补充督察工作，并重点关注地、市（州）等基层党委、政府的生态环保责任落实情况，尤其是中央生态环保督察难以过多关注的县、乡（镇）党委、政府及有关部门的生态环保责任，保持并延伸中央生态环保督察的有力震慑。二是要聚焦“督政”，防止出现用省级生态环保督察替代日常执法监管的情况。

（二）建立中央指导规范、省级自主实施的分工合作机制。一是完善省级生态环保督察工作规范，将督察环节和内容具体化、程序化，推动形成一套科学、规范、有序的省级生态环保督察运行规范。二是建立并完善省级生态环保督察监管机制、考核机制、奖惩机制，建立问题清单共享、移交问责互通的交流平台，推进省级生态环境保护督察长效机制建设。三是结合省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革，探索新设跨区域环保机构与省生态环保督察机构以及市、县环境保护主管部门的有序衔接，不断完善地方生态环保督察机构建设。

（三）加强对省级生态环保督察的能力支撑。中央生态环保督察应向省级生态环保督察增强能力供给和技术支持，一是多举办省级生态环保督察培训，在加强政策理论培训的同时，关注实战操作技能培训，不断提高督察人员实战水平，提高督察成效。二是针对各省个性化生态环境保护问题，协调相关领域专家和技术人员为省级生态环保督察提供技术支持。三是在省级生态环保督察中试行第三方效果评估，根据中共中央办公厅印发《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》精神，加强对省级生态环保督察的管理和监督，通过引入第三方评估，评价省级生态环保督察的效能，并根据评估结果指导调整优化省级生态环保督察方案。