PPP合同体系在PPP项目风险管理的应用

2019-01-18于海蛟

中小企业管理与科技 2019年1期

于海蛟

（中交第二航务工程局有限公司，武汉 430040）

1 引言

PPP项目一般具有投资规模大、合作周期长、运营维护质量要求高等特点，在PPP项目存续期间存在着较大的风险性，因此，对PPP项目进行风险管理十分必要。通过文献和日常工作总结可发现，合同是项目风险管理的主要手段之一[1]，而通过PPP项目合同体系对PPP项目风险进行管理是最为有效的，在PPP合同体系中加入适当条款，以达到对PPP项目风险进行有效控制的目的。

2 PPP项目的风险识别

由于PPP项目具有涉及的利益相关方多且利益关系复杂的特点，存在着较大的风险性，一般情况下，将PPP项目风险分为系统性风险和非系统性风险：

①系统风险代表与项目本身范围之外的宏观和微观市场相关的风险。系统性风险包括政策风险、法律风险等。

②非系统性风险，代表项目各参与方自主控制甚至规避的风险，非系统风险可以通过分散化消除，具体包括项目设计、融资、施工、运营、移交风险等。

3 PPP项目的风险分配

3.1 政策文件对风险分配的要求

按照发改委和财政部相关政策“在PPP项目中政府和社会资本应建立利益分享、风险分担和长期的合作关系，并按照政府主导，社会资本参与，市场运作，平等协商，风险分担，互利互惠的原则承担风险；在风险分配中综合考虑项目风险收益等值和风险可控以及综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等因素”，为了更好地展示政府与社会资本的合作关系，确保项目的正常建设和运行，应建立合理的项目风险分配机制。

3.2 PPP项目风险分配原则

按照财政部《PPP项目合同指南(试行)》中PPP项目风险分配的基本原则：承担风险的一方可以控制风险（如政府对政策风险的承诺）;承担风险的一方可以合理转移风险（如通过保险转移风险）；承担风险的一方对风险具有经济利益或动机;承担风险的一方可以控制风险（如社会资本对项目建设施工的风险）。

3.3 PPP项目风险的具体分配

按照财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）中PPP项目风险分配的分配原则：项目设计、施工、财务和运营维护等业务风险由社会资本承担，法律、政策和最低要求的风险由政府承担，政府和社会资本合理地分担了不可抗力等风险。但项目风险具体承担要根据政策法规、项目合作条件、项目所在的领域、项目的市场环境等因素确定。

4 PPP合同体系在风险管理的应用

由于PPP项目投资规模大，建设、运营和维护周期长，技术要求高，涉及利益相关者众多，利益复杂，PPP合同体系也较为复杂，涵盖了项目的交易结构、多方的权利义务等，具有极大的权威性，它是PPP项目建设和运营整个生命周期的重要依据。因此，PPP合同相关合同条款可以作为项目风险管理的主要预控措施。

4.1 PPP合同体系

PPP项目的合同体系以项目公司成立为节点划分可分为两个阶段（见图1）。第一阶段合同体系（项目公司成立前）为社会资本方与实施机构间的合同关系，根据PPP项目的性质，合同体系的构成也存在略微差异。

表1 PPP项目风险具体分配表（部分）

①非经营性项目政府不需要授予项目公司特许经营权，社会资本方与实施机构签署PPP合作协议（或框架协议等），项目公司与实施机构签署PPP项目合同（或合作协议的补充协议）；

②经营性项目政府需要授予项目公司特许经营权，社会资本方与实施机构签署投资协议，项目公司与实施机构签署特许经营协议；

③准经营项目政府也需授予项目公司特许经营权，社会资本方与实施机构签署PPP合作协议，项目公司与实施机构签署特许经营协议。

第二阶段合同体系（项目公司成立后）为项目公司与实施

（）（）机构、融资机构、承包商和其他项目参与方的合同关系。一般项目公司与实施机构签订PPP项目合同，与融资机构签订融资合同，与承包商签订总承包合同等，其签订的各类合同也在PPP项目合同体系中。

图1 PPP项目合同体系

4.2 风险防范措施分类

对于PPP项目的风险防范措施，经过对大量相关文献的阅读和整理，可将其归纳为以下几种方式：①风险规避，指当项目潜在风险发生的可能性很大，损失较为严重，又无其他对策可用时，主动放弃项目或改变项目目标与行动方案；②风险降低，指采用各种措施降低风险发生的概率，减少造成的经济损失；③风险收集，指所有投资者在可能发生大量类似风险的环境中采取联合行动，有效降低风险损失，有效降低风险发生时的成本；④风险转移，指项目发生风险时损失自身承担能力有限，风险承担者需通过技术或经济手段将风险转嫁于第三方承担；⑤风险保留，在不影响其他投资者的根本利益或大多数投资者的共同利益的情况下，对无法避免和传递的风险采取相应的应对措施，自行将风险承担下来。