煤矿超层越界监督管理研究

2019-01-17郭丽娜许书平

中国矿业 2019年5期

昝昕，孔宁，郭丽娜，许书平

(自然资源部油气资源战略研究中心，北京 100034)

0 引言

煤矿超层越界行为是指超越自然资源部门批准的矿区范围开采矿产资源的行为，任何超越采矿许可证中所划定范围的均属于违法[1]。超层越界现象可以分为超层现象和越界现象，超层现象是指以层状、似层状构造矿体为主，采矿权人开采的层位在采矿许可证允许的层位之外的现象；越界现象是指采矿活动位于采矿许可证拐点的闭合线之外，或者是采矿活动超越了上下限定的标高。

超层越界现象在我国小煤矿和濒临枯竭的矿山普遍存在。由此造成了在煤炭开采过程中，巷井穿插交错，与上报的工程设计、生产调度等完全不符，形成“楼上楼”“矿中矿”的现象[2]。超层越界又极易引发与附近采矿权人的资源纠纷，引发矛盾冲突；有的对环境造成巨大的破坏，这种行为已经超过了自然环境承受能力，超过国家核准的矿区开采范围势必造成不可逆转的影响；超层越界会留下更多、更易突发的安全隐患，严重威胁人民的生命财产安全。

1 煤矿超层越界原因分析

煤矿的超层越界现象由来已久。在改革开放初期时，国家不但鼓励煤矿企业，同时鼓励乡镇煤矿的发展，造成了煤矿迅速发展的局面，但是各地并没有来的及统一规划，小煤矿凭借矿点密、矿区范围小、生产规模小等原因造成了煤炭资源过度开采，事故频发的现象[3]。伴随着煤炭价格涨动，小煤矿又发展起来，而那些基本枯竭的老矿山，受利益驱使，超层越界现象严重。

近年来，我国发生的多起矿山安全事故均存在超层越界现象。造成煤矿超层越界的原因:一是由于矿山企业主追求利益忽视矿山安全制度。煤矿矿山企业是煤矿安全生产的责任主体，对煤矿的安全生产工作负全面责任[4]。但是，部分煤矿企业片面追求企业利益，单纯追求产量及效益，无视超层越界开采存在的重大安全隐患，没有牢固树立安全生产红线意识，即使相关监管部门对其进行查处后，亦不能及时纠正改正并如实上报，造成矿山安全事故频发，损害人民生命财产。二是部分矿业权设置的不合理。因为找矿过程也是对矿体埋藏状态的一次再发现，部分采矿权的深部、周边零星资源在采矿权设立之初并不在其矿区范围之内，但因为目前政策的限制，难以通过协议出让方式扩大其矿区范围，出于盈利考虑，存在部分矿山企业未经批准开采深部、周边零星资源的情况。同时，由于管理人员和矿山企业对政策理解问题，井巷工程超出采矿权矿区范围的情况也比较普遍。三是由于超层越界开采等违法违规行为的难发现性。煤矿地下超层越界开采具有较强的隐蔽性，对其监管的专业技术性要求很强，需要专业人员配备专门的设备对煤矿进行实地测量，才能够发现煤矿超层越界开采等违法违规行为。目前，基层矿政管理部门力量薄弱，人员少、专业能力不足等问题较为突出，对煤矿超层越界开采等违法违规行为监管缺乏有效手段，更多的是通过政府购买服务方式委托中介机构进行实地核查，存在监管滞后、难以及时发现煤矿超层越界开采行为等问题[5]。四是由于超层越界开采等违法违规行为难以查处。一方面，查处煤矿超层越界开采的重要证据之一是实地核查报告，而出具实地核查报告的中介机构由于各种原因导致其准确性不够、权威不高，甚至出现两家机构实测报告相互矛盾情况，导致处罚证据不充分，信访、行政复议诉讼时有发生；另一方面，由于查处期间长、停产时间长，导致复工复产的期限长，停工影响企业生产经营和矿工生计，容易引发群体性上访急访。

2 国家采取的预防和管理措施

2.1 相关政策规定

“越界、越层开采”首次出现于法律条文，是在《中华人民共和国煤炭法》的第三十一条，“超层越界”一词，多出现在自然资源部门文件、资料中。

1996年修订的《矿产资源法》中第四十条规定，超越批准的矿区范围采矿的，责令退回本矿区范围内开采、赔偿损失[6]，没收越界开采的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不退回本矿区范围内开采，造成矿产资源破坏的，吊销采矿许可证，依照刑法相关规定对直接责任人员追究刑事责任[7]。

2015年，《国家安全生产监督管理总局令(第85号)煤矿重大生产安全事故隐患判定标准》第十条对“超层越界开采”重大事故隐患的认定做出了详细说明，指具有下列情形之一的情况：①超出采矿许可证规定开采煤层层位或者标高而进行开采的；②超出采矿许可证载明的坐标控制范围而开采的；③擅自开采保安煤柱的。

原国土资源部、国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安全监察局于2017年联合印发了《关于开展煤矿超层越界开采专项检查整治行动的通知》，通知明确对查出超层越界开采的煤矿，按照《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》(国务院令第446号)，责令停产整顿，暂扣采矿许可证、安全生产许可证。自然资源主管部门要严格按照《矿产资源法》有关规定，对超层越界开采的煤矿责令立即退回本矿区范围内开采，没收违法开采的矿产品及违法所得并按罚款标准上限处以罚款；对拒不退回本矿区范围内开采，造成矿产资源破坏的，吊销采矿许可证；对符合《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法采矿破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》规定情形的，依法移交司法机关追究刑事责任。煤矿安全监管部门、煤矿安全监察机构要按照国务院令第446号规定，将超层越界开采作为重大安全隐患进行处罚，责令煤矿停产整顿，同时并处50万元以上200万元以下的罚款，对煤矿企业负责人处3万元以上15万元以下的罚款。对被责令停产整顿的煤矿，地方政府要挂牌督办，明确责任人并监督整改到位。

2.2 专项检查整治行动

1) 基本情况。为严厉打击煤矿超层越界开采的违法违规行为，维护良好的矿产资源开发秩序，预防和遏制超层越界开采造成的煤矿生产安全事故，由自然资源部牵头，联合国家安全监管总局、国家煤矿安监局印发了《关于开展煤矿超层越界开采专项检查整治行动的通知》(国土资发〔2017〕21号)，在全国25个产煤省(区、市)中进行煤矿超层越界开采专项检查整治行动，共有6 554个煤矿纳入本次专项检查。共发现19个产煤省(区、市)中存在230个煤矿涉嫌超层越界违法开采和生产。在此过程中有关机构依法对违法违规煤矿进行惩治，共没收598万t违法开采矿产品，6.94亿元违法所得，罚款2.07亿元，移送司法机关追究刑事责任4人。

2) 经验做法。煤矿专项检查整治行动取得了良好成效，各地遵照“责任落实年”的要求，具体情况具体解决，形成了各具特色的经验做法。

许多地方结合工作实际，将正在开展的“打击煤矿违法违规行为专项行动”“煤矿安全生产专项执法检查”“煤矿全面安全体检”“煤矿开工复产验收”“淘汰落后产能”“矿业权人勘查开采信息公示”等工作与煤矿超层越界开采专项检查整治行动相结合，各部门联动协同，发挥优势，逐步形成了信息共享、同力工作的局面。

针对监管力量普遍不足的问题，各地向有关技术单位寻求技术支撑，或购买社会服务及聘请有资质的单位，组织进行煤矿井下实测工作的开展，跟踪测绘井下采掘头面推进情况，对煤矿超层越界开采等违法违规行为进行有效监管。在我国煤矿开采比较发达的省份如山西、重庆、陕西、青海等省(市)对具备下井条件的煤矿都进行了实测，基本掌握了煤矿开采的实际情况。

针对煤矿地下开采监管难的问题，需进一步完善煤矿地下开采监管体系，将现代科学技术手段应用到井下开采监督管理过程中，以江苏省和山东省等所建立的地下采矿动态监控系统及矿山远程监控系统为例，在地下安装相关监控设备，对采矿动态和矿山进行远程实时监控，一旦发现超层越界违法违规开采行为，系统将会对其发出警示并立即报警。

Park和Stearns提出的颜料光学叠加原理:即不起化学作用的各种颜料混合后,混合物的吸收和散射系数符合颜料光学叠加原理。根据这一思想,可以得到混合颜料的吸收和散射系数与其配比关系为:

为了从根源上防止煤矿超层越界开采行为的发生，很多地区都会定期对煤矿企业进行实测，对即将开采到采矿权范围边界的煤矿进行预警并重点监管。例如，重庆市对将要超越采矿权开采范围的煤矿实行趋势报告制度，要求其定期上报采掘工作面立体空间位置以及与矿界的距离和可能走势；四川省雅安市为进一步防治超层越界现象的发生，每季度都会对煤矿井下采掘头面进行跟踪测绘，有效预防了相关违法违规行为的发生，一旦发现可能超层越界开采的，立即通告煤矿企业并报告主管部门。

3) 取得成效。各地政府和相关部门对整治煤矿超层越界开采违法违规行为高度重视，各部门之间思想认识逐步统一、信息共享进一步完善、各部门联动性逐渐增强；通过对存在超层越界开采煤矿的严厉查处，有效震慑了各地煤矿企业，形成警示了作用，大大增强了其安全生产主体责任意识；通过此次专项检查及调研，初步建立了煤矿超层越界开采监管长效机制，煤矿开发秩序和安全生产形势明显好转。

2.3 加强社会监督力度

针对煤矿超层越界开采等违法违规行为屡禁不止的问题，为充分发挥社会监督作用，地方相关管理部门出台举报奖励措施，鼓励任何单位和个人举报煤矿重大安全生产隐患和违法违规行为，对举报经调查属实的给予奖励；同时，广泛动员矿工揭发举报煤矿超层越界开采等违法违规行为；鼓励相邻矿山相互监督煤矿超层越界开采违法违规行为。如山东省完善相邻矿山相互监督检查制度，督导相邻煤矿签订协议，标注矿区边界，定期相互交换图纸、互派专业技术人员到对方矿区进行现场检查。

3 我国煤炭超层越界监管的主要问题

3.1 监管体制有待改进

超层越界开采具有较强的隐蔽性，难以直观界定，需要依靠自然资源、安监、煤监等部门密切配合，协同作战，但部门之间往往无法做到统一协调；自然资源部门采矿许可证核定规模与煤监部门核定实际产能之间数字不符的问题普遍情况；地区总体规划相对滞后，总体规划编制完成后与该地区先期已存在的探矿权、采矿权和空白区等相差太大，会影响后者相应的划定范围。而地方政府主要依托总体规划进行资源整合，总体规划与采矿范围不吻合，进而被动出现超层越界问题。

3.2 监管力量薄弱与经费支持不足

对于超层越界行为，单一行政手段无法发现。虽然很多省(区、市)已进行探索完善监管超层越界开采的科学技术方法，但不具有普遍性，若无政府财政资金支持也不具推广性。大部分基层自然资源部门缺乏地质、采矿、测量等专业技术人才，工作难度较大。根据政府购买服务的形式确定测量单位，需要通过招拍挂程序，所需时间较长;同时，政府购买服务或信息科技管矿相关费用是否列入年度财政预算，需要通过政策或制度统一要求，并明确经费列支渠道，以便推广实施。

3.3 矿山企业主对安全生产的认识存在偏差

煤炭企业往往追求利益最大化原则，企业会以煤监部门核定实际产能进行满负荷生产，从而导致矿山服务周期缩短，在采矿许可范围内的资源枯竭后，很多企业可能会铤而走险，对采矿许可范围外的资源私采盗挖。另外，很多煤矿企业主对自己采矿许可范围内已划给地方煤矿的资源，仍坚持应该是自己的资源，造成“楼上楼”问题普遍。同时，大部分处于停产状态的私营小煤矿企业主联系不上，停产小煤矿现状具体情况多不明了。

4 建议

4.1 明确各部门监管职责与责任边界

按国务院职能规定，对于超层越界行为，安监煤监部门履行发现违法行为的职责，自然资源部门作为资源管理部门，对发现的违法行为进行认定，认定其对资源造成破坏的，依法依规对违法行为进行处罚。但是，地方自然资源部门、安监部门、煤监部门对核定产能的认识不同，对超层越界监管的职能划分也存在不同理解，对超层越界的界定亦存在偏差。建议从国家层面出台制度文件明确各部门的监管职责和责任边界；同时，加强部门之间的协作配合和信息沟通，建立完善定期例会、联合执法、重大问题通报等制度，形成工作合力、齐抓共管的良好局面。

4.2 合理设置矿业权

建议自然资源部门、发展改革委部门、国家安全生产监督管理部门、国家煤矿安全监察部门等加强沟通，加强煤炭矿区总体规划与矿业权设置的衔接，统筹考虑矿产资源开发与环境承载能力，妥善解决历史遗留问题。

4.3 逐步建立科技管矿体系

使用先进的井下采掘自动监控、震源定位监控、视频监控等信息监控管理系统，可以提高矿山安全管理数字化监测水平，做到超层越界早发现、早制止。

鼓励各地煤炭企业应用视频监控系统对集中开采区的露天开采活动进行实时监控，综合运用井下采掘自动监控系统、三维激光扫描系统、地下采矿动态监控系统等先进的科技手段，对煤矿地下开采活动进行人员定位、视频、产量等实时监控，争取实现超层越界开采的自动报警功能，同时开发远程监管系统和矿地一体化系统，争取实现对煤炭资源开发利用的实时监控。

4.4 对矿山企业实行信用约束

结合矿业权人勘查开采信息公示制度，建立矿山企业诚信等级评级制度。矿业权人凭借自己的诚信和自律，通过信息系统主动向社会公示其基本情况和法定义务的履行情况，自然资源主管部门通过“双随机一公开”方式进行抽查，对失信者实施“黑名单”制度。建议将超层越界问题纳入公示信息内容，强化企业主体责任。对煤矿的监管同样按照5%比例进行抽查，可采取政府购买服务方式，聘请专业队伍开展实地核查，并将结果进行公示。对诚信等级优秀的企业，在矿产资源开采、用地审批等事项上开辟绿色通道，优先办理等。对诚信等级恶劣的企业，严格限制或禁止其新增项目的核准、土地使用、采矿权取得、政策性资金和财税政策扶持等。通过信用激励约束，构建煤矿企业自律、社会监督、部门监管的共同管理机制。