论中国现代水利起源——从水行政体系与科技变革的视角

谭徐明，陈方舟，李云鹏，刘建刚

（1.中国水利水电科学研究院，北京 100038；2.中国社科院当代中国研究所，北京 100009）

1 研究背景

中国水利如何从古代步入现代？迄今为止水利的历史分期，仍沿用通史时段划分兼以技术为标准。然而对水利而言，近代与现代水利难以按技术进行人为划分，它和社会科学关于的近现代不一样。水利是与社会，与自然关系密切的人类活动，技术的继承与变革并非线性的，时至今日钢筋水泥的高坝与砌石的堰坝并行，大型钢结构的水闸与斗门存在于不同的应用领域；在管理方面农村水利的乡规民约依然有生命力，曾经消失的用水户自治今天重新发现它存在的价值。在“水”的利用中，不会因为历史久远而失去根本的治水之道。技术是日新月异，而科学是超越时代的。本文以1850年代以来漕运、河工变革为切入点，从社会和江河演变等层面，筛选出具有标志意义的事件，以期为中国古代水利和现代水利找到清晰的分期节点。

2 1850—1900年：漕运末路中的水行政体系解体

元明清大运河即今所称的大运河或京杭运河，是以运河为中枢的水运体系，将黄河、淮河、海河水系诸水联系起来，构成以北京为目的地的粮食转运骨干水道。河工管理体系关乎漕运畅通，是国家水利最重要的管理环节。河工管理体系形成于西汉，其时设河堤谒者，为中央派出督导黄河堵口或河防大工的官员。唐在中央水部下建都水监，类似今天流域管理机构的性质，构架起直属中央的河工组织管理体系。明改都水监为总理河道衙门，清称河道总督，简称河道。河道下设分司，雍正朝改为既按河道又跨行政区设置的四个河道总督，各河道总督直接对皇帝负责，河工管理更为集权。及至清末为直隶（驻天津，管理北京、天津境内运河及永定河）、北河（驻临清，河北境内运河及海河南系诸河）、东河（驻济宁，山东、河南境内运河、黄河）、江南（驻淮安清江浦，江苏境内运河及黄河、淮河）四个河道。清代河道下设道、厅、汛三级。河道总督往往领有军衔，可以调度数省兵役从事河工修守。与河道管理体系并存的是漕运体系，负责漕粮押运，及过闸、过浅的交通组织各闸坝启闭，两者互为倚重。数省并举跨行政区域的河工与漕运是数千年集权体制下运转最为持久的环节。

19世纪以来黄河进入了大改道的迁徙，几乎年年都有决溢。不仅黄淮运交汇处严重淤塞，黄河泛道更在江苏徐州-宿迁间、山东曹县-张秋间屡屡冲断运河。河防大工频举，漕运维艰，水利成为举国关注的大事。至道光时黄淮交汇的清口已经淤废，原本盱眙淮安段自南而北流的淮河已经难出清口，屡屡在高家堰决口，得不在每年三月北上行漕时在这段黄沙堆积的水道上，开挖水塘，一塘一次放入上百只漕船，然后再开塘，被称为“灌塘行运”。如此艰难的过淮穿黄捱至道光六年（1826）不得不试行漕行海运。咸丰元年至同治四年（1851—1864）太平军搅动半个中国，清廷因平定动乱而元气大伤，河工经费大幅度削减。咸丰元年（1851）淮河改道南下入江，五年（1855）黄河改道北上冲断运河，漕路中断。太平军据有江南10年，江南运河亦中断，漕粮全部经由海运北上。平定太平军后，以山东总督丁宝桢为首的山东籍官员建议复黄河故道，重整漕运的议论在同治朝一时成为主流［1］。但是，光绪朝以李鸿章为首的革新派大臣及江苏地方官，则要停河运全部走海运，其主张也引起朝廷上下关注。两种主张在清末官场上各执一端不相上下［2］。自同治朝起漕运以海运为主，年一百万至二百万石间，通过运河的只有长江以北漕米约年十万石。光绪十三年（1887）黄河在郑州决口，主流经由贾鲁河、涡河入淮。下游北行水道断流，当年河运全停。次年，李鸿章主持郑州堵口，黄河重归北行水道。光绪十五年（1889），山东巡抚张曜请复河运，此后运量有所增加，最多时达到二十万石，不及18世纪运量的5%。而维系这样的运量已是异常艰辛。工程失修多年，黄河北行后张秋南北运口动辄淤塞。光绪二十年（1894）以来两江总督张之洞、大学士瑞洵等纷纷建言停漕，改以粮折银。终止漕运可谓动了集权体制的根本，遭到户部坚决反对。二十四年（1898）庆亲王奕劻上奏光绪帝直陈不可，称河运、海运同停，江南沙船及山东沿河穷民、津通同时失业，变革不可太急；而且北京已经米价高涨，闾阊乏食，停漕将更人心惶惶。由是罢漕呼声高涨，依然“皆不许，仍照常起运”［3］。次年，山东、河北义和团起，阻断山东以北运河。光绪二十七年（1901）被迫废粮折银，粮食调运全归于商办。次年撤漕运总督，两千多年的漕运制度终于走到了尽头。

清末漕运走向直接关乎以保障运河畅通为目的的河工体系存废。从中央到地方河工管理制度解体的开端应是咸丰十年（1860），即淮河改道10年、黄河改道5年之后，裁江南河道为发端。是年，裁江南河道及隶属淮扬、淮海二道，并淮徐河道改为淮徐扬海兵备道，仍驻徐州，兼管原三道所属河工。将黄河原徐州至淮安各厅所属之管河州同、州判、县丞、主簿、巡检等一并裁撤，各工段汛地，改由各所属州县官管辖［4］。两年后御史刘其年更提出了裁河东河道总督，并减河工经费的建议。刘其年直陈河工贪腐，称：用于常规岁修不过十之一二，其余皆被河道、厅、汛及地方截留。太平军起后，河工之费欠发多年而河道上下官吏习于奢华，工程隳废却无人过问，裁东河总督河工改属地方，可省经费养廉、俸禄并各属陋规所费数万之多［2］。光绪二十六年（1900），运河沿线义和团起，义和团骨干成员多是运河沿线社会底层的河工，山东运河不通、河工不举的数十年，成千上万的人陷入了困顿，一起事便是破坏极大的暴动。次年，裁运河道及河东河道总督，运河、黄河河工改归地方会办［3］。自是，河运遂废。运河、黄河、淮河、永定河等由国家经办的水利事务全部为地方所属，再无关乎全局。从中央到地方河工管理体系的解体，也是一个时代的终结。

3 河口管理事权旁落与现代水利技术奠基

1911年，在国家积弱、人民积贫中爆发的辛亥革命推翻了满清，中华民国以共和体制取代了最后一个专制王朝。1914年全国水利局成立，但全国水利局并无统领全国水利的事权：江河治理在交通部，农田水利与防洪属内务部，而河口浚治在外交部。河口水道为列强所控制，黄淮运河防体系几乎瘫痪，连续数年出现北方大旱和南方江河洪水困境，这样的情势决定了从管理机制到技术均不同于前朝的水利走向。

3.1 口岸开放与水道事权旁落1840年代鸦片战争以后，国门大开，首先是英国人以水道疏浚治理为由，最早在上海设置河道管理局，水利事权在上海长江口旁落。这一事件对中国现代水利的影响：一是西方水利工程技术因此进入中国；二是刺激了黄河、淮河、运河治理前期工作开展，河道管理机构得以重建。

道光二十三年（1843）《中英五口通商章程》实施后，厦门、上海、宁波、福州、广州开埠，其后天津、武汉相继成为通商口岸。口岸大开后，列强各国更图谋将水事管辖权延伸到内地。为了使吴淞江口外的各国大型商船出入黄浦江，1901年《辛丑条约》中将设置黄浦江河道局（1911年改为浚浦局）作为和约附款，河道局决策层为由上海道、税务司、领事团、租界工部局组成的理事会。英国人戴莱克（J.de Rigke）为总工程师，这是握有河工事权的职位，其后总工程师一职都是由外国人把持。名义上河道局是主持长江口至上海水道疏浚工程的机构，实际是拥有长江下游水道的管辖权，并将业务伸向了中游和上游，自光绪六年至宣统三年（1880—1911）黄浦江河道局（浚浦局）先后在重庆、宜昌、城陵矶、沙市、汉口、九江、芜湖、南京、镇江、吴淞设置水文站或水位站。江河水道管理事权放开后，英法两国在长江下游、中游开展了持续数十年的水道查勘、地形测量，甚至在沿江防洪工程规划和建设中握有话语权。

（黄浦江河道局）浚浦局占有黄浦江和长河口的水道管理事权，是对中国主权的侵犯。光绪三十一年（1905）中国政府要求收归国有，1911年黄浦江河道局改称浚浦局，隶属外交部，却依然为外人把持。新机构的暂行章程第七条规定：“浚浦局权限之所及，应以黄浦及扬子江向上，海潮之所及。在此界内洪水线间，不得浚浦局之允许，不能自由有所建设影响河流之物”。这一条款激起政商界不满，1923年内政部提出成立淞沪港务局，收回浚浦局事权，但是直到1945年抗战结束后黄浦江河道事权才正式收归国有。

黄浦江河道局的运营机制被沿用到天津海河口。光绪二十三年（1897）北洋大臣王文韶与英法领事、海关、外商侨会共同签署协议，在天津成立海河工程局，专事渤海大沽至天津海河疏浚和整治，与上海不同的是其时的北洋政府承担了大部分的工程费用。1929年海河整理委员会成立，接管了海河工程局的疏浚和治导工程建设。董事会成员由内政部、财政部、外交部、建设委员会、河北省和天津市政府以及海河工程局、领事团构成。这个机构中中方拥有了较多事权，但是总工程师仍是外方承担。1933年撤海河工程局，海河整理委员会改组为整理海河善后工程处，至此海河口的主权收回。

19世纪末期以来除长江口、海河口外，其他河口的疏浚整治，同样受制于人。辽河营口港双台子整治工程从光绪三十四年（1908）至1920年，12年间先后聘请过英国、美国和日本人主持，经过整治，辽河下游从营口港入辽河，可以深入内地50多公里。1914年—1920年广东珠江口的三角洲疏浚工程，也是控制在西方各国驻广州领事馆及海关手里，不得不一直聘请上海浚浦局外国人出任总工程师，除疏浚外甚至查收西江、东江防洪工程。

3.2 西风东渐下的技术变革上海和天津河道局疏浚和河工治理为我国带来了工程设备和技术，尤其是河道测量、水文测量，这对于有数千年河工治理和管理历史的中国有极大的冲击。19世纪中期至20世纪初期，无论是清政府还是民国政府，都将西方的测量视为水利变革的法宝，引入到长江、黄河、淮河、珠江水道测量中，中国最早的测量技术人员由此而培养起来。山东总督吴大澂主持的黄河河南阌乡至山东利津河口的测绘，就集合了津、沪、闽、粤的人才，光绪十九年（1893）湖广总督张之洞在长江荆江段的测绘是由广东测绘委员会中的中国人完成的。

19世纪中叶在黄淮改道、运河中断、河口治导事权外落的情势下，大江大河测量和整治成为国人重振水利事业的突破点。1909年江苏咨议局在淮安清江浦设水利公司，后改称导淮测量处，2年后完成了江苏段淮河和运河测量，1911年导淮计划书发布。1914年全国水利总局局长张謇与美国红十字会签订2000万美元借款协议，作为导淮工程经费。美国红十字会派出工程师团考察后提出了运河整治计划，因中方意见不同而不了了之。全国水利局和顺直水利委员会于1916年、1917年两次向美国借款900万元，编制运河治导规划，美国工程师团再次结队考察山东、江苏。然而运河沿线含苏、晥、鲁、冀四省，各省对水利工程有各自的利益诉求，国贫民穷，靠借款维持的运河治导工程没有地方政府的配合，在美国工程师团的两次考察之后，“运河之疏治既成画饼”［7］。1911年以后相继成立的扬子江水道讨论会、顺直水利委员会、导淮委员会、广东治河处无不以水道整治为首要使命。但是，民国之初的中国南北离心，要在互不统属的各省协同治河，同样也是天方夜谭。

1921年孙中山《实业计划》发布，这是一个以国家工业化为目标的国民经济发展规划。兴建北方、东方、南方三大海港，整治长江、黄河、海河、淮河、珠江、运河六大水道在实业计划中放在了首要位置。此前50年，在西方列强开放河口海岸的压力下，水利事权旁落。在全面收回主权的目标下，大江大河水道整治是《实业计划》的主要部分。彼时美国为首的西方国家在大坝工程技术的突破，开启了江河水能开发新时代。孙中山《实业计划》中，首次提出长江三峡兴建大型水电站的规划。水利工程兴利的范畴除水运、防洪、灌溉之外，开辟出水力发电的新领域。

4 水旱灾害肆虐下的水行政体系重构

自1850年代起，纵贯中国东部的大运河沦为区间水道，清道光朝以来导淮大小工程，因为河道总督裁撤而不了了之，彼时从中央到地方水利行政已经全面瘫痪。

黄河下游改道后50年间几乎没有宁日。决口位置向上游至开封、郑州之间，多次改道再入淮河；下游入海水道更是一年内就有无数次改道。黄泛区范围北涵盖华北平原，河务不再听命中央而分属河北、河南、山东。淮河改道归江后，同样造成了淮扬运河以东里下河渍涝不消的灾区。19世纪以来随着黄河河道日益淤废，淮河北支泗沂沭河逐渐演变为独立水系。在入海水道形成进程中的19世纪后期，泗、沂、沭诸水河失故道，下游入中运河，归入骆马湖，出六塘河与黄河故道并流东入海，但有汛期诸河并涨，则沭阳、响水间水漫四野。

同样在这50年，大江大河发生了迄今为止有水文记载以来的大洪水。1860长江大水，是年夏川江洪峰与汉江相遇，水灾范围自宜宾至宜昌，四川屏山县城大小船只皆可行船，湖北宜昌、公安、江陵遭遇淹城之灾。宜昌段洪峰流量92 000 m3/s。1870年长江上游发生大范围长时间降雨，干流宜昌段洪水110 000 m3/s，超过长江多年平均4倍，是1954年大水的2倍，水文调查和洪水分析是800年最大。1915年珠江大水同样是有洪水记录以来的最大洪水。1915年珠江的西江、北江、东江三江并发洪水，下游三江堤围大多溃决，多路洪水涌入广州城，城区最大水深近2 m。这场“乙卯年大水”淹没农田650多万亩，灾民380万人，伤亡人数逾10万人，广州城河浮尸千余［6］。自1855年黄河改道以来，同治、光绪两朝陆续兴建的下游堤防到了清代分属河南、河北、山东地方政府管理，几乎年年决口、年年堵口。1933年黄河出现了改道以后的最大洪水，黄河陕县最大流量达到23 000 m3/s，黄河在河南兰封决口，主流改道南侵，黄泛区面积12000 km2，陕西、河南、山东、江苏、安徽67县受灾，死亡人口18300人。决口后的当年冬天，数十万灾民栖息于风天雪地之中［7］。

1850—1900年的50年间北方干旱肆虐，连年灾荒。光绪三年、四年（1877—1878）连续两年陕西、山西、河南大旱。光绪二十六年（1900）陕西、河南大旱，宣统元年（1909）陕西、甘肃大旱，1920—1921年陕西、山西、河南、山东、河北五省大旱。这些特大连年干旱，加上清末民初政府和社会赈灾乏力，造成了上千万的灾民和上百万人口死亡，并因此出现了中国历史时期最后一次持续数十年数省移民大潮，河南、山东灾民主要流向东北，山陕甘三省则迁移至内蒙古、新疆，即近百年“闯关东”“走西口”灾难性移民。自此北方农村陷入深度贫困而地方灌排工程数十年无人过问。

1927年结束了北京和广东两个政府对峙以后，南京成为国民政府的都城。1927年至1931年，3年间江淮和黄河流域严重的洪水灾害，以及陕西、甘肃连年干旱，使得国民政府不得不将防洪与灌溉问题提上议事日程。1934年改全国水灾救济委员会为全国水利委员会，隶属全国经济委员会。这个机构将内政部主持的防洪、交通部主持的水道整治，事业部主持的农田水利，统属各异的各流域委员会悉数归于全国水利委员会，所有河口海港划归交通部。19世纪末期以来，河道管理的乱局终于归于流域管理的体系内。其实这是中国传统水行政管理体制的回归。地方政府建设厅下设置省市县水利局，并对国家、地方的水利事权、经费规定了各自权责。这次机构改革，称为“统一水政”［8］。1930年代统一水政，在行政架构上既有继承也有变革。全国水利委员会统筹全国水利事业，下设各江河水利委员会，江河水道整治、防洪、水力开发归于流域机构。各地方水利归地方管辖，受全国水利委员会的专业监管。1940年代全国水利委员会隶属关系和名称还有调整，而职能和行政体系则没有大的变动了。

1930—1940年代，孙中山的《实业计划》得到实际推进。其时大多数国外留学归国技术人才进入政府水行政或建设管理机构中，逐渐取代了外国人对水利工程技术的垄断专行。国家水利的重点由水道整治进入水力开发，1940年代宜昌三峡水电规划、长江上游水力资源勘查相继展开。1915年第一代庚子赔款官派留学生李仪祉先生，将水利引入大学教育中，创办了中国第一水工试验所，中国水利已经全面与世界接轨。1935年李仪祉先生辞去黄河水利委员会委员长职务，在陕西出任水利局局长，他主持建成了中国第一个现代灌溉工程——泾惠渠，以此为开端，现代意义的农田水利工程起步。抗战期间，全国水利技术人才全部聚集西南，这是现代水利重要试验期，小水电站、小型农田水利工程，以及各江河干流水文站成倍增加，成为1950年代以后水利发展重要的技术储备。

5 结论

鸦片战争以后中国遭遇2000年未有之大变革，以河工管理为核心的传统水利首先面临体制的挑战。1850年代至1940年代，以黄河、淮河改道为发端，江河形势发生了重要改变，国家水利行政同样经历了从古代到现代的转折。

第一个转折发生在1901年漕运终止，最后河道总督裁撤。自汉代以来国家水利管理的重要使命始终是确保粮食征收和漕运畅通。前者以地方行政为依托实现，后者的依托则是直接听命中央或皇帝本人的河工管理体系。尽管1850年黄淮改道前后清口枢纽基本废弃，太平天国运动中断了江南运河和淮扬运河十余年，但是大运河这条南北水路依然维持。漕运制度由清政府宣告终结，这一支撑中枢地区的粮食和其他物资供应制度的消失，标志着秦汉建立的中央集权政治制度的终结。漕运制度的崩溃，也是国家传统水行政制度的解体，是古代水利终结的标志性事件。

第二个转折发生在1850年代中叶。鸦片战争以后国门大开，英、法、美顺势而入，以长江、海河、辽河航道整治为由，开展数十年地形和水文测量，形成了对中国江河越俎代庖之势。1850年代西方列强控制了我国的河口海岸，江河水道事权旁落。1911年以后相继成立的扬子江水道讨论会、顺直水利委员会、导淮委员会、广东治河处无一不是外国财团控制的机构，并对孙中山的《实业计划》制订有深刻的影响。《实业计划》将以通航为目标的江河水道整治，作为水利的首要使命，拉开了现代水利的序幕。而国家水利体系的建立是在1920年代后期河口海岸主权地位逐渐回归后开始的。江河整治与全国水道重构一度是民国初期水利事业的重点，1920年代末期发生的关中、华北大旱和1930年代江淮大水促使当局将水利重心重新调整到灌溉和防洪上。

现代水利早期发展的标志性事件是1934年的“统一水政”。“统一水政”是中国传统水行政管理体制的继承与发展。19世纪中期以来，江河水道、河防管理的乱局，终于归于流域管理的体系内。1930年代至1940年代以后，所有江河水道事权归于中国，而在工程技术领域随着第一代留学生学成归国，以及国内大学培养的第一代专业人才在水利各行政机构和技术部门从业，结束了外人控制的历史，完成了现代水利的全面转折。