洪水保险的国际比较与借鉴

周维伟,李春龙，陈 飞，郇延诚

（1.水利部综合事业局，100053，北京； 2.中央财经大学，100081，北京）

一、实施洪水保险是防洪体系建立后的必然制度选择

新中国成立以后,我国对大江大河进行了大规模治理,兴建水库、整治河道、加固堤防、开辟蓄滞洪区等,基本形成了由工程措施和非工程措施组成的防洪体系,大江大河主要河段已基本具备了防御较大洪水的能力。水利工程的兴建降低了洪水损害，取得较好防洪效益。按照2000年不变价格估算,1949年至2005年全国七大江河以及太湖流域防洪减灾的直接经济效益达3.4万亿元,是防洪投入资金的10倍以上。

洪水灾害不可完全避免，损失也不可能为零。洪水灾害发生是主客观因素交织在一起的，洪水发生因素具有不确定性、不可抗拒性，洪水灾害不可避免，洪灾损失也不可能不发生。《2017中国水旱灾害公报》数据显示，2017年洪涝灾害造成的直接经济损失高达2 142.53亿元，而1990—2017年间，我国洪涝灾害的年均损失额1 505.22亿元，损失有扩大趋势。

实施洪水保险是防洪体系建立之后的必然制度选择。既然洪灾不可避免，那么洪灾造成的损失就应合理补偿，灾区需要恢复重建，社会需要保持稳定。当前世界防洪发展总趋势是由单纯重视工程措施转向采取工程措施与非工程措施相结合的对策。洪水保险就是一项重要的非工程措施日渐受到重视。表面上看，它不能减少灾害损失，但实质上可以使某地洪灾损失在较大范围和较长时间内进行分摊，不仅起到损失补偿作用，更能加快洪灾后恢复和重建，增强灾民恢复能力，减少国家救灾经费。

二、国际洪水保险经验比较

1.美国洪水保险情况

（1）美国洪水保险产生及历史沿革

美国国家洪水保险计划探索历程长达半个多世纪。从19世纪末至20世纪初的这段时间里，洪泛区内的居民数量并不多，洪水风险损失发生时总赔额不高，开展洪水保险的保险公司运营正常。但到20世纪20年代末期，由于洪泛区人口密集度增加，导致洪涝灾害造成的经济损失严重，给保险公司经营造成很大困难。随后保险公司停止洪水保险活动，洪水保险缺失持续了几十年，居民受灾后只能从政府和一些慈善机构获得救助，生活非常困苦。

1936年美国政府为减轻洪灾损失颁布了《防洪法》，主要内容是采取修堤建坝和开挖渠道等工程措施来控制洪水，减少损失。几十年时间过去，政府不仅在防洪工程建设方面投入大量资金，而且用于救济方面的财政支出也越来越大。救灾支出加大的原因是政府在防洪工程和洪泛区建设方面投入大量资金，导致土地有了开发价值，进一步吸引众多开发商大规模开发土地，导致产业聚集度提高，产业聚集又导致洪水损失不减反增，又进一步产生防洪工程建设及弥补洪灾损失的财政资金需求。在这一背景下，美国政府从20世纪60年代开始，尝试建立国家洪水保险，并设立洪水保险基金。1968年美国颁布了《国家洪水保险法》，1969年颁布了《国家洪水保险计划》，确立了国家强制性洪水保险制度。1973年又颁布了《洪水灾害防御法》，确立了洪水风险必须通过制度和非制度的措施（工程措施）来转移风险的制度体系，洪水保险必须强制参保规定。1994年又通过了《国家洪水保险改革法案》，2004年通过《洪水保险改革法》，2011年提出《洪水保险改革法》(草案)，依据实践中出现的新情况、新问题，对管理体制进行不断改进完善。

目前，美国通过一系列法律制度建立了以政府保险机构为主体的管理机构（联邦保险管理局FIA)，私人商业保险公司参与销售经营，社区参与、个人购买的国家洪水保险制度。

（2）美国全国洪水保险计划主要内容

①承保主体。联邦保险管理局(FIA)负责国家洪水保险计划管理，负责洪水保险费率、承保范围与标准、投保审核及理赔等事项，具有商业经营和政策发布特点。具体保险业务由商业保险公司来销售保单，商业保险公司把销售所得保费收入以及保单全部转给FIA,FIA支付相应佣金。

②承保对象。洪水保险计划的承保对象包含居民财产与小型企业财产，不包括中大型企业。

③承保方式。保险计划开放给所有的团体和社区，只要他们自愿接受并实施保险计划中所制定的土地规划方案，以及用该方案来指导日后的经济活动行为。土地规划方案主要是规定不同类型的土地的使用途径以及防洪方案及要求等。

（3）美国洪水保险成效

根据FIA的统计数据，美国自从实施洪水强制保险制度以来，洪水保险规模急剧扩大，从20世纪80年代末期的2 000亿美元，扩展到目前的18 000亿美元。有效保单数量发展迅速，从20世纪80年代末有效保单不到200万单，飙升到2015年的1 100万单。美国洪水强制保险制度在整个洪水风险管理体系中，特别是2005年美国发生历史上最大的 “卡特里娜”飓风之后发挥了重要作用。从其赔付率看，过去30年，每年的平均赔付率约为18.3%，在洪水灾害严重的年份，如1992和2005年，这两年的赔付率高达59.1%和62.3%，较好地分散了洪水灾害后的经济损失，为灾后重建提供了强有力的经济支撑。从1985年起，美国的国家洪水保险计划（NFIP）实现了自负盈亏，不再需要用财政支出来补贴赔偿、运营等费用支出。

目前美国已将联邦洪水保险基金由40亿增加到100亿美元，洪水保险已覆盖全国两万多个可能形成的洪泛区，约有260万人持有洪水保险单，使美国洪水保险成为该国仅次于养老保险的第二大社会保险项目。

2.英国洪水保险情况

（1）英国洪水保险产生及历史沿革

英国洪水灾害虽然并不严重，但有部分区域频繁受到洪水的侵袭，影响颇大，按照英国保险业协会的估计，在英格兰和威尔士两地，每年均有500万人口、200万处房屋及130万hm2的农田受到洪水的威胁。

20世纪40年代政府开始重视防洪工程的建设。在60年代初多次遭受洪水侵蚀后，英国政府在加强工程防洪的同时也注意到非工程措施的重要性，主要是发挥洪水保险作用。英国洪灾保险法律制度可以追溯到1531年发布的第一部对洪灾保险进行规范的法律，从此，洪水保险就成为英国家庭财产保险的一部分，洪水保险一直是与家庭财产保险捆绑在一起的。目前只有5%的家庭难以接受这种捆绑销售方式。

英国洪水保险的较高覆盖率，得益于其独特的洪水保险制度安排。2000年，政府与保险公司之间达成了著名的“君子协定”，随后英国政府颁布了《洪水保险供给准则》，政府的职能是为民众提供防洪保障，如加大防洪工程建设、减少洪涝泛滥区域以及提升防洪决策的效率等，并在2003、2006和2009年，经过了3次较大范围的修订，但其核心内容并未改变，只是更加明确了政府与保险公司之间的职责分工。即政府不参加保险公司的经营管理活动，也不承担保险带来的风险，主要是负责建设并维持现有的防洪设施、设备；私人商业保险公司承担洪水保险，并将其与家庭财产、企业财产以及农业保险纳入一起，进行捆绑销售，以市场化的方式进行运作。

（2）英国洪水保险主要内容

①承保主体。私人保险公司是承保主体，保险公司自主决定洪水保险费率、内容及免赔额度等具体问题，承担洪水保险的全部风险。保险公司与投保人之间是自由的，投保和承保均是自愿。

②承保对象。洪水保险承保对象是居民住宅、家庭财产、农田、中小企业财产等。

③承保方式。洪水保险并不是单独承保，洪水保险是与住宅、家庭财产等财险合同一起捆绑销售，只有在洪水年风险概率小于1.3%的地区，保险公司才会单独承保洪水保险。

（3）英国洪水保险成效

英国捆绑式保险体制经过60多年实践证明较为成功。目前民众在购买家庭财产保险中捆绑购买洪水保险的比例接近90%，在居民建筑物保险中购买洪水保险的比例接近70%，在农作物保险中捆绑购买洪水保险的比例达到100%，企业在财产保险中购买洪水保险的比例也达到85%以上。英国居民家庭平均支付洪水保险保费200～2500英镑不等，捆绑式销售极大地降低了洪水保险保费。

3.法国洪水保险情况

（1）法国洪水保险的产生及历史沿革

法国受多种自然灾害侵袭，其中洪水灾害最为严重。由于法国经济活动与河流有着很深的渊源，迫使法国政府长期致力于同洪水灾害的斗争。20世纪70年代中期，法国政府开始尝试通过保险机制解决洪水和地震等巨灾风险。1981年法国发生特大洪灾后，1982年7月国会通过 《自然灾害保险补偿制度》，1984年法国颁布执行《农业灾害保险法》，对洪水灾害等实行强制保险，保险责任、再保险、保险费率、理赔计算及许多具体做法都用法律给予确定，法律颁布直接推动了洪灾保险制度在法国的建立，形成了以商业保险公司和政府共同参与的综合性风险保险体系。

（2）法国洪水保险的主要内容

①承保主体。一为商业保险公司。法国洪水保险属于强制险，通过扩展现有财产险(包括火险、机动车辆险、营业中断险等)保单保险责任的方式来实现，即任何投保人购买财产保单都被强制要求购买自然灾害附加险，商业保险公司在保单上自动附加自然灾害保险费并实行单一费率。二为再保险公司——法国中央信托再保险公司。法国国营中央信托再保险公司提供再保险服务，发售洪灾保险再保险保单是法国巨灾保险制度实施的主要方式。中央信托再保险公司必须接受商业保险公司分给其的再保险责任并按法律规定自行提取准备金和安排再保险。三为法国政府。中央信托再保险公司由国家财政资助，当再保险费收入不足支付法定巨灾赔付时不足部分由国家财政支出;当再保险费收入超出法定巨灾赔付产生盈余时则以基金形式积累起来。中央再保险准备金耗尽时政府作为最后再保险人提供最终赔付保证。

②承保对象。由于洪水保险是附加险，因此其承保对象十分广泛，几乎涉及生活的方方面面，不仅包括个人动产和不动产，例如农作物、动物等还包括企业房屋及财产，甚至包括企业因经营中断导致的损失。

③承保方式。商业保险公司向投保人出售洪灾保险保单，商业保险公司随后实施再保险，即商业保险公司与中央信托再保险公司签订再保险合同转移相应的洪灾风险。

（3）法国洪水保险成效

自1982年法国巨灾保险建立以来，所有巨灾保险赔款都是从当年保费收入和中央再保险公司准备金中支付，至今未让政府承担最终赔付责任。这一点足以证明法国巨灾保险制度中损失赔偿的安全性与稳妥性。

三、国外洪水保险制度对我国的借鉴

1.各国洪水保险的共同点

（1）立法先行

从国外洪水保险发展情况来看，立法先行是各国洪水保险法律制度构建的通行做法，法律、法规有效地保障了洪水保险制度成功和保险市场稳定。例如，美国1956年就通过了《联邦洪水保险法》；英国于2000年与保险公司之间达成了著名的“君子协定”，颁布了《洪水保险供给准则》；法国于1982年7月国会投票通过了《自然灾害保险补偿制度》。从各国实践看，各国的洪水保险制度基本都是按照本国法律条令实施，并在实践过程中根据变化不断完善。

（2）管理机构完备

美、英、法等国都建立了洪水保险的管理机构。例如美国的联邦保险管理局(FIA)为洪水保险管理机构，英国保险人协会协调政府与保险公司的关系，法国财政部以及中央信托再保险公司管理洪水保险政策等，尽管它们的名称和具体职能各异，但各个机构职能分工明确，遇到灾害能迅速反应并给出相应解决方案。

（3）建立了制度完善的巨灾保险体系

完善的制度尤其是规范的法律在很大程度上影响实际效果，是洪水保险取得成功的主要原因。以美国为代表的政府主导洪水保险国家，其巨灾保险法制成熟完备；以英国为代表的商业保险公司主导洪水保险国家，保险制度完善及再保险市场非常发达；法国是政府与商业保险公司共同参与洪水保险国家，政府转移、分散洪灾风险以实现对洪灾保险的掌控和参与的制度健全。

（4）市场化运作方式

美国和法国的洪水保险都是通过私人公司销售保单、进行理赔，英国更是纯粹的私人保险公司运作模式。私人保险公司在洪水保险定价、销售、理赔等方面发挥着重要作用，没有出现政府大包大揽情况，市场化运作提升了洪水保险运行效率。

2.各国洪水保险的差异

（1）被保险者参与洪水保险强制程度不同

美国洪水保险强制参保。根据法律，由国家划定洪水风险的区域，在这个区域内，国家强制社区成员参加《国家洪水保险计划》，同时规定美国必须进行洪泛区管理一一采取防洪减灾措施后，社区居民才可以被强制参加洪水保险计划。

法国也属于强制洪水保险，也是由法律规定。由于法国洪水保险属于附加险，通过扩展现有财产险保单责任的方式来实现，即任何投保人购买财产险保单都被强制要求购买自然灾害附加险，不参加现有财产险就不用参加洪水保险，强制性低于美国。

英国洪水保险属于自愿投保。英国洪水保险属于财产险的附加险，由投保人自由选择是否参保。

（2）政府财政支出责任不同

美国政府全部担责。政府承担着防洪设施建设和洪泛区建设的责任和相应的财政资金支出，实际上是洪水保险保单发售的源头和洪水风险赔付金的实际出资人，承担洪水保险的全部责任。

法国政府行使最终补偿责任。当商业公司不能赔付洪水损失后由中央信托再保险公司进行赔付，再保险公司不能赔付后由国家财政赔付。

英国政府行使有限责任。政府承担着防洪设施建设责任，根据英国保险协会要求承担降低洪水风险和洪水灾害损失的责任。

（3）保险运行机制不同

美国洪水保险是以政府为主导私人保险公司运作的不以盈利为目的运作模式。具体是私人保险公司以自己的名义销售洪水保单，售出的保单全部转交给联邦保险管理局。

法国采取的是国家与市场合作的重大自然灾害保险模式。具体是法国私人保险公司以附加险的形式销售洪水保单，承担一定的风险和盈利，通过再保险的方式将部分风险转移给中央信托再保险公司。

英国洪水保险经营模式是以市场为主导，将洪水保险纳入商业性保险范畴，是市场化的运作模式。

3.对我国开展洪水保险的借鉴

①洪水保险的共同点。从西方各国开展洪水保险的共同点或者共性来说，我国开展洪水保险这些特点都需要具备，没有的要建立，不完善的要完善。例如立法先行，我国虽然出台了一些开展洪水保险的规定或要求，但还不具体和系统化，需要加大立法力度，做到依法办事。在洪水保险管理机构设置和保险制度体系化方面还需要填补空白。在市场化运作方面，坚持市场原则，市场能做的政府就不要干涉，充分发挥市场竞争和配置社会资源的力量。

②开展洪水保险政府不能缺位。洪水保险在一定程度上属于社会公共产品，具有社会效益，公共产品就应该由政府来提供。政府应该在保险管理机构设置、保险范围、保险费率、保障程度等等方面进行精心设计，提供符合经济社会发展需要的洪水保险公共产品。有必要建立一个类似于洪水风险管理局这样一个权威性机构,不以营利为目的,主要负责洪水保险政策的制定、实施、监管等。

③洪水保险实行全国统一模式。美国政府主导的洪水保险模式，英国完全市场化的洪水保险模式，法国政府与市场相结合洪水保险模式，虽然模式不同，但对于一个国家来说无论采取哪种模式，确定的是全国只有一种模式，而不是全国杂乱而不统一。

四、我国开展洪水保险的建议

1.洪水保险采取政府主导、商业化运作模式

政府主导,即由政府制定统一的洪水保险政策,成立专门的洪水保险管理机构,负责全国洪水保险计划的制定及实施，监督管理和运作洪水保险基金。对于属于商业性质的洪水保险完全由商业保险公司承担。洪水保险要根据保险产品公益性程度的大小，保费分别由政府财政支出、财政和居民按比例分摊、完全由居民和企业支出等几种情形。既不能无限扩大政府财政的责任，也不能使洪水保险中存在政府缺位。

商业化运作，即洪水保险不需要设立新的保险公司，利用现有保险公司体系，按照统一条款和有区别的费率由保险公司直接签发洪水保单,并在承保限额内承担赔偿责任。

2.采取强制保险与市场保险相结合的方式

采取强制投保来源于洪水保险的准公共产品属性。准公共属性是指对于洪水造成的大面积灾害损失，政府有责任义务对灾民进行补偿救济。

鉴于我国多数居民家庭缺少风险与保险意识，我国的国家洪水保险应定性为具有间接强制性的保险或称为弹性强制保险，采取国家补贴与居民缴费相结合方式，明确规定不购买国家洪水保险居民家庭及市场主体不能获得与洪水灾害所造成财产损失相关的救济或补助。

3.洪水保险采取长期保单与短期保单相结合的方式

国际经验表明，洪水保险是转移洪水风险的最佳方式。洪水保险的开展，最大的问题就是如何提高保单覆盖面或者说提高人们的参保率。

长期保单可以解决保险公司短期行为和赌博心理以及居民投保意愿低的问题。从多年洪水发生的概率看供水发生具有相对的稳定性，但是明确到某一年洪水发生的概率具有非常大的偶然性，可能一年都没有发生洪水，可能一年发生几次，对一年不发生洪水的洪水保险业务开展公司，保费基本全部转变利润，对一年发生几次洪水的保险公司可能难以赔付；对于居民，较长的保期洪水可定发生，投保意愿就会上升。既然洪水保险费率的计算按较长时间洪水发生的概率来测算，那么洪水保单年限就可以采取较长年限，特别是国家强制保险部分。纯商业洪水保险部分可以采取现有一年等短期保险方式。

4.成立洪水保险基金、建立风险分层分担机制

洪水保险的风险分担机制应分为几层：一是洪水保险的保费不能仅靠政府或个人出资，要政府、居民、企业等主体按比例分摊，形成责任共承担、损失共担；二是洪水风险不可以由单一的保险公司或区域公司承担，需要各保险公司成立保险联合体，按市场规模大小分担保费和承担理赔；三是风险不仅仅是保险公司承担，还要将风险向再保险公司转移，就可以从特定的区域内向区域外、行业外转嫁；四是洪水风险不仅仅在一定区域内承担，还需要在跨地域范围分摊风险，需要成立全国洪水保险基金，对不同地域的风险进行分摊；五是风险需要在全国范围内进行分摊，需要国家财政对剩余风险进行承担。