沿海防台风地区提高水旱灾害防御能力研究——基于浙江台州2018年抵御台风“摩羯”的实证分析

阮桂春

（浙江省台州市水利局，318000，台州）

沿海防台风地区是自然灾害频发特别是台风高发地区。抓好沿海防台风地区水旱灾害防御事关经济社会发展大局和人民群众生命财产安全，意义重大，使命光荣。习近平总书记高度重视自然灾害防治问题，指出我国防灾减灾能力总体还比较弱，重大灾害频发，不断造成重大损失，要求坚持以人为本，把保障人民群众生命财产安全作为首要任务，最大程度减轻灾害损失。因此，提高水旱灾害防御能力很有必要，值得研究。本文结合浙江省台州市2018年防御台风“摩羯”的实践，分析了沿海防台风地区水旱灾害的特点、防御的主要问题与压力，提出沿海防台风地区提高水旱灾害防御能力的对策措施。

一、沿海地区水旱灾害特点

我国地域广阔，海岸线长，沿海城市众多，其水旱灾害特点与内地不同。

1.台风多发影响大

台风是太平洋洋面上空因气压变化、地球自身运动以及持续高温而形成的强大热带气旋。沿海地区是遭受台风袭击的首要之地，受其危害严重。台州是全国受台风影响最严重的城市之一，平均每年要组织4～6次防台风工作。中华人民共和国成立以来，登陆浙江的43个台风中有17个登陆台州，约占40%，造成严重影响的有49次，中等程度影响的有101次。

2.暴雨频繁预测难

在全球气候变化的大背景下，极端性恶劣天气频发，反常性、突发性、不可预见性日益显现，洪涝灾害频率、强度总体呈不确定性、上升性特点。特别是大暴雨、特大暴雨强度强、时间集中，往往区域面雨量超过150 mm，最大点降雨接近或超过300 mm，容易造成受淹受涝。

3.旱涝交叉易急转

沿海地区极端天气事件较多发，特别是台风季节，经常发生旱涝急转。台州市南片特别是玉环市，抗旱能力较低，如果汛期台风影响小，则容易出现旱情。2003—2004年上半年，台州市出现50年一遇的严重干旱。2017年台州市玉环市、温岭市发生干旱，部分水库蓄水率低于5%，甚至库底朝天。

4.防御类型多元化

防汛类型齐全，有海上、沿海、平原、山区防汛，有城市防洪、低洼地、河网、流域洪水、小流域山洪、地质灾害防御等。浙江省山丘区面积占全省陆域面积的70%以上，受梅雨、台风、突发性强降雨等影响引发的山洪灾害问题十分突出。据统计，1949年以来浙江省发生较严重的溪河洪水共100多次，平均每年将近2次，近年山洪灾害已成为保障防汛防台安全的重要隐患，造成人员伤亡数量占洪涝台灾害伤亡人数的70%以上。

二、台州市台风灾害防御实例分析

2018年台州连续遭受6个台风影响，其中14号台风“摩羯”于8月12日23时35分在台州市温岭市城南街道登陆。这次台风恰逢“风、雨、潮”三碰头，全市普降暴雨，累计面雨量74.3 mm，其中最大点174.5 mm；最大风力13级；沿海出现4.5 m巨浪，潮位超警戒0.69 m。台州全市上下深入践行“两个坚持、三个转变”防灾减灾新理念，严阵以待、严密防范，全面落实“防、避、抢、救”各项措施，实现“不死人、少伤人、少损失”的目标，取得了防御台风的胜利，实现了连续13年防汛防台人员“零死亡”佳绩。

1.台州防御“摩羯”台风的主要做法

（1）精细研判，认真部署

从台风生成开始，就密切关注台风动态，加强预测分析，台州市防指多次组织相关部门会商研判，超前准备，及时掌握天气趋势、水情变化、汛情发展，对台风将带来的灾害影响做到心中有数。

市委、市政府高度重视防台工作，全省防台风工作会议后立即召开市、县、乡三级会议进行再部署，主要领导作出重要批示和指示，多次视频连线各地，实时了解台风防御工作落实情况，并作进一步部署；市四套班子领导分组赶赴9个县（市、区）督导防台工作。组织机关干部共约1.7万人深入一线，发动群众，进村入户，动员指导。市防指多次检查各乡镇值守情况。

（2）精心组织，全力应对

发布预警信息，引导公众科学避险。根据《防台风公共规则》，在广场、大型超市、社区、机关单位大楼等公共场所悬挂防台应急响应标志。每次提升应急响应等级时，通过通信运营商向公众及时发布告知短信。市、县两级媒体随工作组直接到现场一线，全程直播台风情况。向全市种养殖大户发送预警信息和防台措施，组织抢收水果、早稻，以减少损失。

采取措施转移、撤离危险地区群众。对照5 000余个村级防洪形势图，逐村、逐户网格化排查，完成8类危险区域16万人员的梯次转移，做到应转尽转，不留死角、不漏一处、不漏一人。加强全市A级景区和农家乐、渔家乐防台管理，对开放式景区进行设卡劝退，疏导游客转移撤离。

做好避灾场所准备，储备救灾物资。落实检测合格的避灾场所，充足储备各类救灾物资。大流量移动排涝车、工程抢险车、舟艇、防汛袋等物资落实到位，做好应急抢险准备。

抢险救灾队伍严阵以待，社会力量踊跃参与。驻台部队、公安、武警、消防、预备役，各部门专业抢险队、基层抢险队做好充分准备，可随时投入到抢险救灾、防台人员安置转移、维护社会治安秩序工作中去。被称为“平安水鬼”的全国道德模范郭文标组织的平安民间救助站、红豹救援队、天鹰应急服务中心、蓝天救援中心等民间救助力量自发投入抢险救援。出动抢修人员清淤疏通雨污管道，改造积水点，维修市政设施，排查加固城镇危旧房。

（3）精准防御，全面防范

针对不同防御对象分别采取相应防范措施。

做好船舶防御准备工作。至8月12日上午，全市5 024艘渔船，除1艘在福建海域、台风影响区域外，其余全部安全进港避风。重点关注外省籍渔船防台管理，对客渡运船舶、新建船、施工船、扣押船舶、无动力船等重点船舶实施避风措施，并落实救助拖轮在相关海域应急待命。沿海的渡口、客运航线全部停航，港口装卸企业、水运工程全部停工、停业。

严格执行水利工程控运计划。水库、河网预泄腾容350万m3，100座病险水库全部落实应急度汛措施，全市大中型水库共拦蓄洪水4 000万m3。严格落实水库“三个责任人”，按照预案全部进岗到位，做好监测、预警、巡查工作。对100座病险水库和正在除险加固的28座水库山塘严格落实“病库限制蓄水、险库空库运行”的要求。在建水利工程启动应急度汛方案，提前进行加固和保护。密切关注小流域和地质灾害隐患点的动态情况，273名山洪灾害危险区预警员和237名地质灾害点监测员全部进岗到位。

加强工地安全防范，全市在建工地全部停工，撤离人员18 685名，对工棚、起重机械、脚手架、基坑采取加固措施。排查城镇、农村危旧房，对发现的隐患及时进行整治。注重城市防洪防风，开展危旧房、广告牌、塔吊等加固，检查维护各类排涝设施。停运往宁波、温州等方向的客运交通线路，城市客运正常运行。

2.台州成功防御台风的经验启示

（1）领导重视是成功防御台风的关键

市委、市政府领导在此次防台工作的关键节点，及时进场指挥部署，把握重点环节，使防御工作不断顺利推进。在遇到急、难、险问题时，市领导及时部署安排，赶赴现场解决问题。

（2）科学决策是成功防御台风的根本

市防指坚决贯彻市委、市政府决策部署，提前监测、会商、研判、部署，突出重点、周全考虑、精准施策。在防台的特定阶段，果断作出决定，由台州荣远客运公司派出“海距号”客船，将滞留大陈岛存在撤离困难的400多名游客及时接回。

（3）体系健全是成功防御台风的前提

按照《防汛预案》《防台公共规则》等开展工作，形成防台组织管理标准化16项规定，重点对会商在线、部门进驻、值守备勤、响应启动等作出规定。

（4）群防群治是成功防御台风的基础

针对防台主体、措施发生的重大变化，台州市率先实现“水利防台”向“全民防台”的转变，推进社会化防汛进程。于2006年率先在全国设立“台州防台风日”（每年7月10日），开展各类防台风宣传、教育、培训活动，有效增强群众自防自救的意识和能力，台州成为全国防台风示范基地。

三、沿海防台风地区防御水旱灾害的主要问题与压力

经过多年实践，沿海地区水旱灾害防御工作防御设施不断完善，防御体系不断健全，防御手段不断强化，防御能力不断提升。但与强大的自然力量、暴虐的自然灾害相比，防御能力仍显不足，还存在不少问题。主要有以下几个方面：

1.水旱灾害防御基础设施薄弱

沿海地区历来是军事战略防御之地，国家基础设施投入少，水旱灾害防御设施也不例外。近20年来，沿海地区加强了海塘坝、江堤建设，防御能力得到明显提升。但一线海塘多年未经历风暴潮三碰头考验，沉降情况普遍。如台州平均沉降大于30 cm的海塘约占30%，经鉴定需及时开展除险加固或提标加固的病险海塘为101.7 km，占31%；沿海涵闸、口门等众多，仅挡潮水闸就有322处，老化失修严重。同时台风季渔船进港避风对水闸通航造成一定压力，特别是金清新闸通航能力有限，大型船只通航时极易发生磕碰，影响水闸安全。沿海地区有山有水库，水库大部分建于20世纪八九十年代，已接近50年的设计使用寿命限，病险水库相对较多。台州市共有346座水库、1 566座万方以上山塘，约有90座病险水库需除险整治，87座水库需开展安全鉴定。

2.山洪灾害和城区低洼地治理难

沿海地区山体较多，台州山区占到区域面积的七成，山体滑坡、泥石流等地质灾害隐患点多，台州143条小流域设防标准偏低，影响范围广。受强降雨影响，每年还会有新的隐患点出现。大量的农居点、农家乐位于山边、河边、库边、海边，一旦遭受强降雨，河流陡涨陡落极易形成洪涝灾害。沿海地区潮水涨潮顶托，造成内河排江排海难度大。同时，由于水域面积减少、排涝不畅等原因，部分城市低洼地长期遭受“城市看海”现象困扰，根治难度大。如路桥闸系建成后试行分区水位控制，个别低洼地由于地势较低，可能造成农作物受淹，影响当地群众经济利益，目前推行困难。

3.在建工程安全度汛压力大

目前在建的跨汛期施工工程较多，施工围堰、临时堆场、大型机械等管理要求高，度汛压力大。如台州市重大水利项目栅岭汪排涝调蓄、洪家场浦排涝调蓄、大田平原排涝一期等正处于全面攻坚阶段，任务重、时间紧、战线长。小型水利建设项目数量较多，2019年台州市有35座小型水库正在进行除险加固，大部分未完成主体工程，路桥闸系15座新建水闸还未竣工验收。

4.防汛工作机制有待完善

当前正值机构改革过渡阶段，原防指的职能划转至应急管理部门，负责组织、协调、监督和指导防汛防台抗旱的具体工作；水利部门承担水情旱情监测预警、水工程防洪抗旱调度和应急水量调度、防御洪水应急抢险技术支撑等职责。在实际工作开展中，水利部门同应急管理部门尚处于磨合期，急需进一步理顺机制、明确责任、强化联动，确保防汛防台抗旱各项工作不脱节、不断档。

四、沿海防台风地区提高水旱灾害防御能力的对策措施

沿海防台风地区水旱灾害频发，防御面临较大困难与压力，需要采取更加有力的措施，努力提高水旱灾害防御能力。

1.进一步加快防洪排涝工程建设

聚焦浙江省“百项千亿”防洪排涝工程建设，大力实施台州温黄平原、大田平原等沿海平原骨干防洪排涝工程建设，高标准补齐区域防洪排涝能力不足短板，重点突出台州洪家场浦强排、青龙浦排涝、永宁江强排等工程建设；尽快启动台州市循环经济产业集聚区海塘提升、三门县海塘加固等重点海塘提标工程建设；加快推进朱溪水库等4座在建大中型水库工程，盂溪水库工程年底前完成蓄水验收，东屏水库工程尽快复工；加速推进水库三年除险行动，已完工的水库、山塘加固工程要尽快组织验收，确保早日投入使用、早日见效。

2.进一步提升监测预警能力

充分利用已建成的山洪灾害预警平台，及时发布预警信息；开展山洪灾害防御演练，确保危险地区群众了解预警信号及转移路线，尽可能减少人员伤亡和财产损失。加快完成台州椒灵江流域洪水预报方案、温黄平原洪水风险图编制及各地山洪灾害防治项目建设，提升防汛决策科学化、现代化水平。

3.进一步加强水利工程安全管理

严格做好水库、重要堤防、海塘、水闸等各类水利工程和涉水在建工程巡查防守，防患于未然，一旦发现险情，要按照预案立即组织抢险并及时报告；加强各类在建工程、涉水工程和险工险段隐患排查，强化病险工程风险管控。严查水库“三个责任人、三个方案”落实情况，督促各类水利工程巡查员和安全管理责任人加密巡查监测频次，发现问题及时报告、及时处置。

4.进一步抓好水利工程科学调度

严格按照效益服从安全、局部服从全局的原则，根据水雨情和天气预报，及早分析研判，统筹采取“拦、蓄、分、滞、排”等各项措施，加强水利工程联合调度。强化水利工程调度监管，在严格执行水库控运计划、确保大坝安全的前提下，因地制宜、因库制宜，合理调整蓄水时间和蓄水量，充分发挥水库防洪减灾和兴利作用。

5.进一步加强防汛防台演练和培训

组织开展洪水调度和水利工程抢险演练，市级水利部门重点抓江河和水利工程预报调度演练，县级水利部门重点抓水利工程抢险和山洪灾害防御演练。通过演练检验方案预案、磨合机制、锻炼队伍，提高防洪安全和供水安全保障能力。加强业务培训，提高工程管理、巡查、监测、调度、抢险人员的履职能力。

6.进一步完善水旱灾害防御的政策制度

机构改革后，防汛防台相关法律法规及规章制度中部分规定条款存在滞后现象，要及时修订完善。建议浙江省防汛防台抗旱条例结合实际加快组织修订，以进一步理顺组织机构、防汛准备、预案报批等方面的工作职责。机构改革后各级水利部门与应急管理部门应加强协作，提高工作融合度。水利系统内部机构特别是防汛处室要与运行管理、建设、标准化、监督等处室理顺职责分工，建议省级水利部门加强指导，及早完成工作对接与磨合。当前水利系统防汛值班没有补助政策支持，给落实防汛值班制度带来不利影响，建议制订出台相关补助规定。 ■