浅析浙江省农田水利存在的问题及“十三五”发展对策

俞 芳，余永清

（1.湖州鼎正工程建设有限公司，浙江 湖州 313000；2.浙江省水利河口研究院，浙江 杭州 310020）

1 问题的提出

党和政府历来高度重视农田水利工作，将加强农田水利建设和管理，作为加强农业基础设施、提高农业综合生产能力，确保国家粮食安全的战略举措[1]。中华人民共和国成立以来，浙江人民发扬“自强不息、坚韧不拔、勇于创新、讲求实效”的精神，修塘筑坝、拓河建闸、引水开渠，建立比较完善的灌溉排水工程体系，农田水利事业空前发展。截至“十二五”期末，全省发展灌溉面积154.59万hm2，其中有效灌溉面积142.54万hm2；建设节水灌溉面积107.43万hm2，其中高效节水灌溉面积14.28万hm2；农田灌溉水有效利用系数提高到0.579，高于全国平均水平，全省农业灌溉用水量占总用水量的比重由2005年的45%降低到现状的33%。农田水利事业的发展，为浙江省农业稳定发展、农民持续增收，为粮食安全和农产品供给提供有力支撑[2]。但新时期经济社会发展和人民群众对农田水利工作提出新的要求，浙江省农田水利发展中阶段性的问题仍然突出。因此，需要进一步研判形势、分析问题、梳理思路，对“十三五”时期浙江省农田水利健康持续发展具有重要意义。

2 现状农田水利存在的问题

2.1 农田水利设施还有待进一步改造提升

当前浙江省粮食市场对外依存度超过60%，粮食安全面临的形势仍然严峻。省委、省政府提出保障粮食安全“三条红线”目标 — 150.0亿kg产能、80.0亿kg产量、27.8亿kg粮食储备。农田水利对粮食安全的支撑保障能力不足：全省耕地面积仍有25.0%左右（49.50万hm2）未实现有效灌溉；杭嘉湖平原圩区涝水北排受阻、东泻不畅，地面沉降降低工程防御能力，防洪排涝能力不足；全省尚有15.33万hm2粮食生产功能区未完成水利设施配套提升，已建成的粮食生产功能区中，规模3.33 ～ 33.33 hm2的大多分布在山丘区，抗旱能力需要提升[3]。因此，为保障粮食安全，亟需以灌区和圩区为载体，加大农田水利设施改造提升力度，提高农田水利工程的灌溉保障能力和自然灾害防御能力。

2.2 先进灌溉技术的推广力度不够

纵观国内外灌溉农业发展，喷灌、微灌、管灌等先进、高效节水灌溉技术是引领传统农业向现代农业深刻变革的重要举措。浙江省现代农业发展迅速，高效节水灌溉与现代农业发展的需求仍有较大差距。全省节水灌溉面积中86.7%为渠道防渗，适用于现代农业的喷微灌工程面积仅占7.2%，尚有9.33万hm2现代农业园区需要进行水利设施配套或提升。对比与浙江省人口密度和自然条件相近的韩国、日本的高效节水灌溉工程面积占比为65.0%和25.0%，德国、以色列、立陶宛等国家更是达到90.0%以上。即使在国内，浙江省高效节水灌溉推广力度也不如新疆、黑龙江、内蒙古、辽宁等省份，与东部经济较发达省份地位不相匹配。因此，在资源与环境双重约束下，要在2020年同步实现农业现代化，必须大规模推进先进高效节水灌溉，切实提升浙江省农业节水灌溉技术装备。

2.3 农田水利建管机制尚不健全

通过大中型灌区管理体制改革，浙江省灌溉管理取得较大的成绩，但是小型水利设施管理改革尚处于起步阶段，基层水利服务体系仍显薄弱，地区发展不平衡，灌溉管理专业化程度较低，农业用水计量监控设施基本无配套，与农田水利工程可持续发展有较大差距[4]。一是缺乏适用的建设程序，农民参与程度不高。长期以来农村小型水利工程在建设主体上提倡“民办公助”的建设方式，实际过程中因缺乏对小型农田水利建设的实际可操作规定，建设模式往往参照基本建设程序进行管理，建设程序复杂，主体责任不清晰，导致工程组织发动难、建设实施难，影响农民建设积极性和主体意识的发挥，不适应小型农田水利工程建设管理特点。二是农田水利工程标准化管理不足，存在基层水利服务体系标准化建设不到位、工程管理标准化落实不到位的现象，与农田水利标准化管理还有很大差距。农田水利工程“集体建设、集体所有、集体管理”的含糊观念，导致小型农田水利工程运行管理方面仍存在着产权不明晰、管护主体责任不清、管护制度不规范等问题，20余万处村级小型农村水利工程中近70%处于失管或半失管状态。因此，为适应当前“三农”发展及农业农村现代化需求，农田水利建管机制仍待进一步完善。

2.4 农田水利建设合力尚未有效形成

近年来，浙江省部分县市依托“中央财政小型农田水利重点县”建设项目，加强资金整合，取得一些成效，但从总体来看，各地对农田水利建设的重视程度不一，投入分散，不能很好的形成合力。一是由于农业效益产出率低，随着全省工业化、城镇化的深入，部分地区农业生产值占GDP总量的比例逐年下降，仅占经济总量5%左右的农业难以引起政府领导足够重视，开展农田水利建设的主动性不足，部分地方还存在农田水利建设资金“沉淀”现象。二是现状部分地方对农田水利建设热情淡化，积极性降低，影响农田水利建设。三是涉及农田灌溉的投入渠道很多，参与部门有发改委、财政、水利、农业、国土、林业等，各部门对农业灌排设施建设存在着标准不一致、项目间衔接不顺等问题，无法实现水源清洁、灌溉高效、排水治理、林路配套的节水减排综合效益。

3 “十三五”时期农田水利发展的对策思路

3.1 发展思路与目标

“十三五”时期是高水平全面建成小康社会的决胜阶段，是实现传统农业向现代农业深刻转变的跨域阶段，是建设“两富”“两美”浙江的关键阶段。高水平小康社会的建设、现代农业的发展和美丽浙江的建设，关键在“三农”，农业发展离不开农田水利工程的保障，农民富裕必须依靠先进的节水灌溉技术和装备，农村环境改善必然要推进农业节水减排[5-6]。

以存在的问题和需求为导向，以“一高二区五小”农田水利工程为抓手，以农田水利标准化管理为举措，按照农田水利工程建设和管理水平要与高水平全面小康社会相适应的发展目标，积极推进浙江省农田水利工作。到2020年，基本建成适应浙江省现代农业发展要求的“布局合理、设施完善、用水高效、生态文明”的农田灌排保障体系，建立符合省情、水情、工情及满足农村经济社会发展要求的“建设高效、产权明晰、责任明确、投入保障、管护规范”小型水利工程标准化管理体制机制。

3.2 总体发展布局

结合浙江省现代农业发展与布局要求，在现有农田水利工程的基础上，以灌区和低洼易涝区为载体，布局农田水利工程体系。

（1）适应现代农业发展与布局要求。适应现代农业发展，按照《浙江省主体功能区划》提出的现代农业发展格局进行农田水利工程建设布局，即以标准农田为基础，五大农业区块（浙东北平原都市型农业区、浙中盆地丘陵特色型农业区、浙西南浙西北绿色生态型农业区、浙东南沿海平原外向型农业区、海域岛屿蓝色农业区）为主体，农业“两区”（粮食功能区和现代农业园区）为着力点，建设农田灌排设施。因此，在规划工程总体布局上，要适应上述农业发展与布局的要求，为其提供有效的农田水利工程保障，着力实现全省主要农产品供给安全。

（2）突出粮食主产区的水利保障。保障全省粮食安全，重点在于提高粮食主产区的生产能力，抓住粮食主产区，就稳定了全省粮食生产大局。因此，在规划工程总体布局上，要突出浙江省粮食主产区的水利保障。其中浙江省列入国家千亿斤粮食增产县共有6个，分别是嘉兴的平湖市、海盐县、嘉善县以及衢州市的衢江区、龙游县、江山市；列为浙江省粮食主产区的县市包括金华市、衢州市、湖州市、嘉兴市、宁波市的慈溪和余姚、绍兴市的上虞和绍兴县。针对上述区域，应重点加强农田水利工程建设，提高灌排设施标准，构建更加完善的农田灌排保障体系。

（3）加强绿色灌区基础设施配套改造。以提高灌区灌排保障能力为目标，统筹布局灌区骨干工程和田间工程。一是通过实施大中型泵站更新改造和大中型灌区渠首工程改造，解决灌区灌排枢纽工程问题，构建更加完善的灌排水源保障体系；二是通过实施大中型灌区节水配套改造和“五小”农田水利工程建设，提升灌区的灌排设施标准和生态性，构建更加完善的农田灌排保障体系；三是通过推广使用喷微灌、低压管道输水灌溉等高效节水灌溉技术，提高农业用水效率，构建现代灌区灌溉保障体系。

（4）提升低洼易涝区综合排涝能力。低洼易涝区灾害频发，一旦积水内涝，易对区域内的农业生产产生严重影响。根据浙江省低洼易涝区分布情况和重要程度，“十三五”期间遵循“总体规划、分步实施、突出重点、先急后缓”的原则，继续开展杭嘉湖平原圩区综合整治，积极推进温黄平原和宁绍平原的低洼易涝区整治。通过更新改造大中型灌排泵站、疏浚圩区河道和加高堤防，兼顾区域内水环境改善，提高低洼易涝区的排涝标准，改善农田排灌条件，恢复和提升低洼易涝区的综合排涝能力。

3.3 保障措施与建议

（1）切实加强组织领导。农田水利建设与管理是一项系统工程，量多面广，涉及多部门和多行业，工程的实施离不开相互协作。因此，必须切实加强组织领导，落实农田水利行政首长负责制；划分事权、明确各级政府和相关部门在农田水利工程建设及管理的职责分工。省、市负责指导县（市、区）农田水利改革发展，对重点工作任务进行监督、检查和考核；各县（市、区）政府为农田水利建设和管理的责任主体，要制定具体针对性的政策措施，做好县域农田水利规划并组织实施；受益乡镇（街道办事处）和行政村为辖区范围内项目的实施主体，落实任务和措施，建好管好小型水利工程。

（2）加大农田水利建管投入。严格落实从土地出让收益中提取10%用于农田水利的政策，充分发挥新增建设用地土地有偿使用费等土地整治资金用于农田水利建设和保护方面的支出不低于20%的政策。建立健全公共财政对农田水利投入的稳定增长机制和激励机制。公益性农田水利工程县级以上财政补助不应低于80%；探索建立合理的投资回报机制，鼓励和吸引民间资本进入农田水利事业。

（3）完善农田水利建管机制。建立健全农田水利建设管理新机制，鼓励市、县政府对小型农田水利工程建设实行“以奖代补”“先建后补”政策，提高资金使用绩效；制定奖补办法，规范相关程序，明确资金投向、补助标准和实施主体，调动农民群众兴修农田水利工程的积极性。改革项目实施方式，对规定限额以下，不涉及公共安全的小型农田水利工程，可由村委会或农民水利（农业）合作组织履行项目法人职责，采用“一事一议”“三议三公示”等方式履行民主程序。同时以农业水价综合改革为抓手，解决农田水利建设中存在的“单项突进”和“碎片化”问题，统筹水利、财政、国土等各部门农田水利建设力量，促进设施完善和制度建设有机融合，全面建立农田水利良性建管体制机制。

（4）提升基层水利服务能力。以强化基层水利服务机构服务功能为目标，开展基层水利站所标准化和终端用水管理等建设，推进村级水利（水务）员队伍建设，增强村级涉水事务管理力量；倡导农村农民发展水利合作组织，培育防汛抗旱、灌溉排水、农村供水等运行管护专业化队伍，激发民间和市场的治水管水活力。加强基层水利机构和队伍建设，建立自下而上的民主决策机制，规范有序地开展农田水利建设和管理。

4 结 语

农田水利是现代农业的基础设施，也是国家粮食安全的重要保障。农田水利的兴衰更是与农业生产、粮食安全和社会稳定紧密相关，农田水利在我国社会经济发展中始终占有十分重要的地位。

由于农田水利具有重复性、周期性和循环性的特点，且各阶段具有其不同的侧重点。综合考虑新的形势变化与需求，指出当前在农田水利设施建设、先进高效节水技术推广、建设管理机制、部门合力等方面存在的问题；结合“十三五”时期面临的形势和要求，提出“一高二区五小”工程及标准化管理为抓手的发展思路，以灌区和低洼易涝区为载体的发展布局，以及在组织领导、资金投入、建管机制、基层服务能力等方面的保障措施，以期为浙江省农田水利持续健康发展提供借鉴。