扎实开展调水管理推动“空间均衡”落实落地——访水利部调水管理司司长朱程清

2019年，调水管理工作认真落实习近平总书记“3·14”重要讲话精神，在“水利工程补短板、水利行业强监管”总基调下，根据部党组的安排部署，按照“贯彻落实空间均衡，以调水工程为抓手，统筹布局，科学合理实施水资源配置，最终建成国家大水网”工作总目标，扎实推进调水管理各项工作按计划有序开展。日前，本刊记者专访了水利部调水管理司司长朱程清。

中国水利：请您谈谈学习习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话精神的认识和体会。结合调水管理工作，如何理解“合理分水、管住用水”的深刻内涵？

朱程清：习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话，深刻阐述了黄河对于中华民族伟大复兴的战略意义，全面总结了新中国成立以来黄河治理保护工作取得的巨大成就，明确提出了黄河流域保护与发展的基本原则、目标任务和路径举措，为我们做好黄河流域治水工作提供了根本遵循和行动指南。我们要深入学习习近平总书记重要讲话精神，全面开创黄河流域生态保护和高质量发展新局面，让黄河成为造福人民的幸福河。

鄂竟平部长强调，贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，在水资源管理方面要把握好三方面要点：一是“让黄河成为造福人民的幸福河”；二是“重在保护，要在治理”；三是“把水资源作为最大的刚性约束”，关键就是要通过调整人的行为、纠正人的错误行为，努力实现防洪保安全、优质水资源、健康水生态和宜居水环境。

我理解“合理分水、管住用水”，就是要贯彻落实“以水而定、量水而行”指导思想，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，在黄河流域要把水资源作为最大的刚性约束。结合调水管理工作，就是要通过“空间均衡”研究和水资源调度两个抓手，在理清黄河流域水资源基本情况和经济社会基本情况的基础上，处理好水与经济社会发展之间的关系，将“空间均衡”原则落地，并通过科学有效的调度予以落实，以充分发挥水资源的综合效益，促进水资源节约集约利用，确保流域水安全，为经济社会高质量发展提供水资源保障。

中国水利：2019年是“水利工程补短板、水利行业强监管”元年。请您结合2019年调水管理工作的主要目标，谈谈在补短板、强监管方面开展的工作。

朱程清：2019年，调水管理工作认真贯彻落实部党组安排部署，明确工作定位，理清思路，全面梳理调水管理中存在的短板和薄弱环节，通过强基础、搭框架、建制度、健机制、抓关键，在补短板、强监管方面开展了一系列工作。

一是补“空间均衡”研究短板。按照“概念—标准—手段—对策和布局”的工作思路，组织相关单位深入开展研究，推动“空间均衡”落地。第一，明确了“空间均衡”概念。“空间均衡”的核心要义就是坚持人口经济与资源环境相均衡的原则推动经济社会发展。我们研究后认为，“空间均衡”原则落实到水资源管理上，就是要“以水定需”，通过供需双向发力实现经济社会发展与水资源配置格局相均衡：在需求侧发挥水资源的刚性约束作用，通过“约束倒逼”坚决抑制不合理用水需求；在供给侧科学合理配置各类水资源，通过“优化提升”保障经济社会高质量发展的合理用水需求。第二，提出了“空间均衡”评价指标体系。从“空间均衡”的概念内涵出发，在充分认识和把握水的经济规律、社会规律、自然规律、生态规律基础上，提出“空间均衡”是在节水优先的前提下，具备水的需求刚性合理、水的开发规模适度、水的供需高质量平衡三大基本特征。通过剖析三大基本特征，提出具体的评价指标和相应的参考标准或阈值，以构建“空间均衡”评价指标体系，为开展区域“空间均衡”评价提供技术支撑。第三，以京津冀地区为试点，开展了“空间均衡”实证评价。为验证“空间均衡”评价方法的科学合理性，按照部领导“尽快务实落地”的要求，选取水资源供需矛盾比较突出的京津冀地区开展试点评价，分区域确定影响“空间均衡”的关键因素，从“控（确定开发上限）”“节（强化节约用水）”“退（退减不合理用水）”“保（保障生态流量）”“调（多渠道增加供给）”“管（加强水资源监管）”六个方面提出针对性的对策措施。

二是强化水资源调度管理。工作中，我们始终坚持问题导向、目标导向，深入基层广泛调研，全面梳理我国水资源调度工作中存在的短板和薄弱环节，总结经验教训，着力补齐制度建设短板，着力推动跨省江河流域水资源调度工作有序开展。第一，着力补齐制度建设短板。水资源调度是实现水资源科学配置和高效利用的重要环节，是实现“空间均衡”的重要手段。目前，全国有30多条大江大河在组织开展水资源调度工作，各类调水工程多达上百项。在调度实践中，由于缺乏顶层制度，存在管理权限、调度原则不够明确，监测监督要求不够具体等问题。我们通过深入调研、座谈、咨询等多种形式，分门别类对存在问题进行深入剖析，组织制定《水资源调度管理办法》和《流域水资源调度方案编制技术指导》，从决策、组织实施、监测、监督、责任追究等环节明确水资源调度管理的内容、要求以及相应的技术规范，力争尽早出台相应文件。第二，着力推进跨省江河水资源调度管理工作。我司组织流域管理机构和有关单位对已批复水量分配方案的跨省江河进行了专门研究，统筹考虑前期工作基础、调度管理条件等因素，提出分期分批开展水资源调度的跨省江河清单。指导流域管理机构按计划编制水资源调度方案，科学有序开展水资源统一调度。

2019年调水管理工作取得的这些进展，是部领导高度重视的结果，亦得益于各有关单位的共同努力。借此机会，我代表调水管理司向所有参与调水管理工作的同志们表示衷心的感谢。

中国水利：通过实施水量统一管理与调度，黄河已实现连续20年不断流，黑河已实现东居延海连续15年不干涸。调水管理工作在黄河流域生态保护和高质量发展中发挥了怎样的作用？

朱程清：调水管理司成立后，按照职责组织流域机构和地方开展了黄河、黑河、汉江、太湖、引黄入冀补淀、永定河生态补水等重要江河、重点区域水资源调度，顺利完成各项调度任务。

黄河水量调度实行行政首长负责制，严格落实《黄河水量调度条例》《黄河水量调度管理办法》等法律法规，严格执行年度水量调度计划，2018—2019年度黄河干流供水232.5亿m3，比上一年度多14.61亿m3，利津年度入海水量334.77亿m3，为统一调度以来最多。水量调度的实行，全力保障了黄河流域及供水区生活、生产和生态用水，各主要控制断面流量均达标，各省（自治区）用水控制在指标之内，年度调度任务圆满完成。黄河干流连续20年不断流、连续14年未预警，黄河三角洲自然保护区湿地明水面积由原来的15%增加到现在的60%，久违的洄游鱼类重新出现。

黑河水量调度按照流域统一管理与区域管理相结合、统一调度与协商协调相促进、断面总量控制与用配水管理相衔接、集中调水与大小均水相统一、联合督察与分级负责相配套的模式，2018—2019年度莺落峡水文断面来水量20.71亿m3，正义峡水文断面下泄水量13.82亿m3，狼心山断面过水量9.71亿m3，东、西河全线过流。监测结果显示，实施统一调度后，东居延海已实现连续15年不干涸，进入额济纳绿洲的水量年均达到6.27亿m3，较20世纪90年代增加2.74亿m3。东居延海水域面积常年保持在40km2左右，栖息鸟类恢复到90余种、6万多只。

中国水利：请您谈谈2020年调水管理工作思路、措施及重点任务。

朱程清：2020年，调水管理工作将继续贯彻落实习近平总书记“3·14”重要讲话精神，积极践行新时代水利精神，切实把握好“空间均衡”原则，重点通过四个“说清楚”，即说清楚哪些江河湖泊的水可以调出、说清楚哪些区域需要调入、说清楚调水时机如何把握、说清楚调水工程的利弊，在水资源宏观配置上将“以水定需”落实落地。

一是推进“空间均衡”务实落地。在前期研究的基础上，重点就落实“空间均衡”的手段、对策和布局开展研究，提出全国水网布局方案。第一，基于新一轮水资源调查评价成果，分析主要河流的可调水量，明确调水潜力。第二，基于国家重大区域发展战略和社会经济发展规律，开展不同区域水资源高质量供需平衡分析，确定需要调水的集中连片区域。第三，以实现“空间均衡”为目标，深入研究“水”和“需”的匹配关系，综合考虑各种因素，提出跨流域跨区域调水工程的方案建议。第四，对拟纳入规划的调水工程的利弊和实施时机开展深入研究，提出全国水网布局方案，并与国土空间规划、水利“十四五”规划等做好衔接。

二是出台水资源调度管理相关制度并监督落实。第一，尽早出台《水资源调度管理办法》《流域水资源调度方案编制技术指导》，为水资源科学调度提供政策和技术保障。第二，按照“确有需要、急用先行”的原则，统筹推进跨省江河水资源调度工作，并指导地方开展好水资源调度工作。第三，以流域实现防洪保安全、优质水资源、健康水生态、宜居水环境为目标，进一步提高水量调度的科学性、精准性和有效性，加强监督管理，促进流域生态保护和高质量发展。

三是做好调水工程管理基础工作。第一，结合“空间均衡”阶段性研究成果，针对现状前期工作中水资源供需分析存在的不足，出台《水资源供需形势分析技术大纲》。第二，针对调水工程开展利弊分析，将“确有需要、生态安全、可以持续”的原则落地。第三，加强对已建调水工程调度管理的组织指导，促进调水工程调度行为规范化、制度化、科学化。