固原市山区河长制及河湖治理管护长效性问题思考

2019-01-15陈世贵

中国水利 2019年20期

陈世贵

（宁夏回族自治区固原市彭阳县水务局,756500，固原）

本文以宁夏回族自治区固原市为例，总结2017年全面推行河长制以来工作成效及亮点措施，结合工作实践，探讨偏远贫困山区河长制落实过程存在的主要问题、面临的困局，重点对保障河长制及河湖综合治理管护的长效性方面提出针对性建议。

一、宁夏固原市河湖概况及河长制落实情况

固原市地处宁夏南部山区，沟壑纵横，年均降水量从南部六盘山到北部原州区三营镇由600 mm降至350 mm。境内主要水系有清水河、泾河、葫芦河、祖厉河（茹河），其中前三个水系均发源于境内六盘山及其余脉。流域面积超过50 km2的河流沟道共有45条，其中7条市级河流，分别是黄河一级支流清水河原州区段、葫芦河、渝河、泾河、茹河、红河和蒲河，流域面积 6848.5 km2，河流总长 446 km；县级河流38条，总长1398.2 km，涉及乡级河流186条，总长2502.89 km。主要湖泊1个（西吉县震湖），湿地面积2.54 km2。这些河流水系不仅养育着固原人民，而且肩负着构筑国家六盘山生态安全屏障的使命，保护和开发利用好这些河流，对固原区域经济发展及我国西北地区生态环境保护有着极其重要的意义。

由于固原干旱少雨，水资源短缺且时空分布不均，加之水生态损害、水环境污染、河湖功能萎缩、水域及其岸线“四乱”等问题突出，固原区域经济、生态等各方面发展受到严重制约。按照党中央、国务院全面推行河长制、实施湖长制决策部署，2017年4月、6～7月，宁夏先后制定出台了省、市、县、乡级全面推行河长制工作方案，结合各管辖区河湖实际，坚持问题和目标导向，参考借鉴江苏、广东等先进省份经验做法，全面推行实施河长制。至2018年6月底，包括固原市在内的宁夏5个市、22个县区全面建立和实施了河长制，并将河长制覆盖到各乡镇村队，逐级建立了比较完备的河长制组织体系、制度体系，督查考核和评估验收日趋完善，部门联动格局基本形成。全面建立和实施河长制工作以来固原市在河道治理保护和水质改善方面取得显著成效。

二、河湖治理保护成效及亮点措施

1.河湖治理保护成效

固原全面推行河长制以来，逐步实现了河湖管理系统化和科学化。每条河有了河长，并配有日常巡河保洁人员，河湖实现了从“没人管”到“有人管”，据统计：固原市落实市、县、乡、村级河长分别为 7、40、333、612名，全市巡河员及保洁员分别为872、2160名，逐步实现河湖管理网格化全覆盖；成立了以水利牵头，环保、住建、农牧等多个部门联管的市、县级河长制办公室，实现了从 “多头管”到“统一管”；建立了党政领导挂帅的部门协同联动机制，形成各司其职、密切配合、齐抓共管的工作格局，实现从“管不住”到“管得好”的转变。

通过加强“清河”专项行动、“清水、畅河、净源”行动、排污口专项整治行动、河湖采砂专项整治行动、河湖“清四乱”专项行动、河湖水域岸线划界确权等，以及实施各种水污染防治、水环境整治、水生态修复等重点项目建设及河湖管理信息化建设，实现河湖治、管、保等方面短期内出成效。沿河大部分排污口被封堵或规范化整治，河道垃圾、违章建筑、采砂场、鱼塘等各种“四乱”问题逐步得到解决。河畅、水清、岸绿、景美的河湖景象逐步显现，水生态环境整体逐步好转、局部优化，大部分河湖水质得到明显改善。2019年4月底水质情况与2017年相比：固原5个国家级考核断面中，渝河、葫芦河水质均由Ⅳ类转为Ⅱ类，稳定在Ⅲ类以上；水污染较严重的清水河三营出境断面水质由劣Ⅴ类转为Ⅳ类及以上；茹河由于正在实施河湖治理工程，水质有所下降。常规监测的4座中型水库中，除西吉县的夏寨水库和沈家河水库仍为劣Ⅴ类，其余均有好转。各水源地水质大大提升，固原市总体水质持续向好，城市黑臭水体基本消除。

2.亮点措施

（1）以信息技术推动河长制建设

按照2018年初水利部办公厅印发《河长制湖长制管理信息系统建设指导意见》和《河长制湖长制管理信息系统建设技术指南》，宁夏结合地区实情，以问题和目标为导向，率先开发应用宁夏河长制综合管理信息平台（PC端）、河长通App、巡河通App和“宁夏河长”微信公众号，为各级河长、河长办、成员单位和社会公众4类用户提供了差异化信息服务。

信息平台包括河长助手、一河一档、综合查询、考核监督、日常工作、应急工作六大功能模块，主要是记录省、市、县级主要河流基础信息，各级河长、巡河员、保洁员、河长办主要工作人员，一河一策，一河一档等各种数据。通过信息平台，为各级河长、河长办、相关责任单位提供了协调办公的渠道，并针对“六大任务”，实现在线监控与管理。信息平台对各级河长进行统一管理，实现省、市、县三级河长办信息互联互通，有效监督五级河长履职情况及巡河员巡河情况，促进各成员单位相关资源的整合与共享，展示河湖水环境现状、治理目标、整治效果及涉河要素等，为各级河长提供精准决策支撑，为工作人员提供作业平台，提升工作效率，加强信息共享，也为年终考核提供有力的证据。

河长及相关工作人员手机安装河长通App，可随时了解河长总览、河湖水质、河长及巡河员巡河、问题督察督办等信息，监督各级河长履职情况，实现在线监控及对河湖水质的动态监管。巡河通App可实现巡河人员定位巡河，一旦发现问题及时拍照上传至信息平台，镇、村两级河长即可收到信息并派人解决问题。“宁夏河长”微信公众号能够推送、发布河长信息与河湖治理信息。在河长制公示牌、宣传栏及人口集聚且醒目的适当位置张贴“宁夏河长”微信公众号，方便公众对河湖所见、所闻、所感进行信息反馈与投诉，实现河长与公众的互联互通，提高公众参与河湖管理力度，并便于发现水污染等问题进行投诉举报。

通过河长制信息技术支撑服务，实现部门数据共享、互联互通、发挥河流综合监管作用，支撑各级河长履职尽责、科学决策，有力提高了河长制工作效率。对偏远贫困南部山区山大沟深河长，河湖管理工作实施难问题解决尤为有效。

（2）创新“河长+河警”的管理模式，强化河湖巡查管护

固原市原州区在每条河流各配置一名河警，有效增强了联合整治力度，对违法犯罪行为起到震慑作用。同时，人民检察院、河长办开展“携手清四乱、保护母亲河”专项行动，将河湖治理进一步上升到了法治平台，这一举措，切实解决了一些难整治的“四乱”问题及违法陈年积案。

（3）将全面推行河长制与脱贫攻坚工作有效结合

固原市将部分精准扶贫户有巡河能力的人纳为公益性岗位成员，作为民间河长、巡河员或保洁员，走出一条既洁净“水路”，又扫除“贫路”的治河新路。截至目前，共落实民间河长215名，巡河员和保洁员1247名，签订了工作责任书，并利用巡河通App加强日常考核、动态管理。这种模式，有力促进了河道巡查保洁任务落实，进一步解决了河道“四乱”问题。

（4）创新河长制湖长制宣传方式

原州区通过网络向相关用户手机发放宣传工作信息12万条；西吉县开通河长制微信公众号，宣传并普及河长制有关知识。部分中小学通过定期组织召开河长制主题班会、河小青主题演讲活动及手抄报和有奖征文活动等，有效提高了青少年群体对推行河长制湖长制的知晓率和参与护河的意识。乡镇村队利用“新时代农民讲习所”宣传培训，具有就近好召集、方便学习的优势，加强了广大农民群众爱河护河的意识和能力。

三、主要问题及原因分析

1.偏远贫困市县河长制工作经费及河湖治理地方配套资金落实难

对于宁夏，尤其是偏远且贫困落后的南部山区各县区，河长办工作开展、一河一策实施方案编制、河湖及水利工程划界确权、排污口封堵整治及河湖“清四乱”等各种专项行动，所需的各种费用落实难；一些河湖水环境整治及水生态修复等项目建设也由于缺少地方配套资金而迟迟不能完建。同样因为资金问题，部分河长，尤其是部分非公益性岗位的村级河长及巡河员，巡河积极性不高，存在人员更换频繁、巡河率低等问题，不仅影响年底考核，更主要的是，无法让处在基层一线的广大从事巡河保洁任务的人员充分发挥就近管河护河的作用，使河湖管理保护的长效性受到极大影响，影响现有治理成果的巩固。

2.排污口封堵整治不够全面规范，水质监测力度需进一步加强

在国家环保部门督查检查力度急剧加大情况下，为应急，许多地方的排污口整治采取先封堵后治理的办法，将封堵后的污水导入新建的集污池，拉运至污水处理厂处理。同时重点加强规模以上排污口和排污量较大的主要河道排污口整治，建立集污管网和污水处理厂，根据实际情况建立小型污水处理站，实施一年后河湖治理成效相当明显。但是一些零散的较小排污口往往在雨季或者夜间偷排污水，监管难度大。另外，已建污水处理设施运行需要耗费大量资金，后期运行费用问题落实困难；水质监测不力或监管不强，很难保证偷排污水现象不再发生。

3.部门协作力度仍不够强，部分信息不能很好共享

河长制工作中，部门协作问题一直是困扰各级河长办的主要问题。由于受地方财力及编制限制，加之各事业单位人员紧缺，大部分河长办成员都是从本级水利部门抽调。因此各相关责任单位观念上总把河长办视为水务局的河长办，表现为在许多工作上对河长办的严重依赖。

排污口摸排调查由水利部门负责，而排污口规范化整治又是环保部门负责，两个部门的调查信息和河湖整治情况信息不能共享、缺乏沟通和协商，造成工作重复和信息数据不统一。河道水质监测数据信息也存在共享不畅通。

4.河湖治理相关专业人才缺乏，技术薄弱，聚集效应有限

河湖治理涉及水利、环保、住建及农牧等多个部门，由于缺少专业人才，不仅“一河一策”实施方案编制水平受到限制，一些棘手的河流和水库水污染问题较难整治。

以位于清水河主河道的沈家河水库为例，该水库为1959年建成的中型水库，由于库区富营养化较严重，同时上游固原城区段沿河排污口几十年来不断排放污水，造成库区水污染较严重，水质为劣Ⅴ类。该库区水污染治理的难点是：一方面水库下泄将污染河道，影响清水河固原宁夏出境段水质及黄河水质；另一方面库区淤泥污染严重（约2282万m3），清除库区淤泥需要大量资金，且找不到合适的堆放点，处理不当还将造成二次污染。清水河受该库区水质影响，2019年6—7月（灌水高峰期）水库下游三营出境断面水质监测分别为Ⅴ类和劣Ⅴ类，被自治区河长办通报。目前，库区水污染治理在技术、经济及地理条件等各方面都受到制约，需要相关技术专家全面调查论证，拿出切实可行的治理方案来解决。

四、对策与建议

1.建议国家设立河湖治理保护专项资金，适当降低偏远贫困地区河湖治理项目地方配套资金比例或改为全额拨付资金

资金问题是制约偏远贫困地区河长制及河湖治理管护长效性最现实的问题。从长远角度考虑，对于河湖治理这些公益性工程，国家全额拨付贫困地区河湖治理项目资金或降低地方配套资金比例十分必要。同时，为强化河湖治理的系统性和全面有效性，防治部门分割治理，国家设立河湖治理保护专项资金，结合每条河现状特点，从“六项任务”多角度全方位系统出发治理，将会起到事半功倍的治理效果。建议将河长制工作经费落实情况列入年度考核，年度落实不到位的市县区，将在年终考核中设置惩罚措施。另外，可结合农村人居环境整治，将河道垃圾、农村污水等一并作为整治之列。

2.继续加强排污口规范化整治及监测力度、加强河道监测监控设施配套建设

首先，在已建的污水处理厂和污水处理站加强水质监测设施配套建设，尽量配备自动化监测监控设施，并加强管理；其次，继续加强较小型排污口规范化整治力度，可结合实际能接入污水处理厂或站的尽量接入，对一些零散的小排污口，建议建立小型污水处理设施，处理后的污水建议二次利用，浇园或洒路。再次，在继续加强河道巡查保洁力度同时，在主要河道设立电子监控设施，以监督监控偷排污水等行为，尤其是监督夜间实施的各类河道违法行为，为惩治违法行为提供依据，并起威慑防范作用。

3.充分发挥河长办职能，加大河长联席会议及河长会议频次，推广应用“河长令”模式

为促进部门间沟通协作，建议河长办组织至少每半年开展一次河长联席会议、每季度开展1次总河长会议、每月开1次河长会议。会议主要由各成员单位和下级河长办主要领导和主要工作人员参加，各部门和下级河长办总结每个阶段的河长制工作，并提出需要协同解决的问题，由河长进行协调解决。

在“清四乱”工作中，对于一些棘手问题，可充分利用河长的权威性，推广应用宁夏吴忠市红寺堡区“河长报告”—“河长交办令”—“河长督办令”—“行政问责”模式，即“河长令”模式。各乡镇将各辖区河流沟道摸排调查出的难解决的问题梳理出来，以“河长专报”上报县区级河长，由河长带领执法、相关责任部门领导及乡镇村队河长进行现场巡查调查，制定解决办法，并以“河长交办令”交办给各责任单位，要求按时限整治并将整治结果上报河长办，河长办根据整改时限责成相关责任单位及责任人完成整治，实行销号管理。对整治不到位或整改不彻底的以 “河长督办令”要求限期完成，在督办期限内仍完不成整改任务的，将启动行政问责程序，直至问题彻底整改完成，并组织相关单位进行验收，验收不合格的继续进行督办，督办不彻底的年终考核酌情扣分。