垃圾综合治理在生态文明建设中的应用 ——上海垃圾分类处置实践

刘付春

“生态文明建设”是关系中华民族永续发展的千年大计。世界卫生组织2016年在上海召开的第九届全球健康促进大会，主题是“可持续发展中的健康促进”。因为越来越多的证据表明，目前无限增长和无限开采有限自然资源的经济和社会发展模式将是不可持续的。生态文明建设就是针对当今生态所面临的挑战以及扎实推进联合国可持续性发展议程而采取的重要举措，也是健康促进的一个新的使命。当前我国生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，垃圾分类作为生态文明建设的主要抓手之一，显得尤为重要。2016年12月，习近平总书记在中央财经领导小组会议上作出普遍推行垃圾分类制度的重要指示，并要求北京、上海等城市要向国际水平看齐，率先建立生活垃圾强制分类制度，为全国做出表率。2018年11月，习近平总书记在上海嘉兴路街道考察时强调，垃圾分类工作就是新时尚，希望上海抓紧抓实办好。2019年10月，中国共产党第十九届四次全会公报明确提出普遍实行垃圾分类和资源化利用制度。垃圾分类是大势所趋，势在必行，自然也应成为健康促进的重要任务。本文就上海垃圾分类实践进行介绍，希望能让广大读者更好了解、支持垃圾分类，也希望能为管理部门以及健康促进同行推行垃圾分类制度有所借鉴。

1 垃圾分类的重要意义

十九大报告指出：中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。良好生态环境是最普惠的民生福祉，“天蓝、山青、水绿”的美丽家园是人民美好生活的前提，没有美丽家园的支撑，美好生活将无从谈起，而现在庞大的垃圾量考验着美丽家园建设。随着我国社会经济的发展，人民物质生活极大丰富，生活垃圾量也逐年增加。根据生态环境部2018 年12 月公布的《2018年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》，2017 年 202 个大、中城市生活垃圾产生量为20,194.4 万吨，较2016 年增长7.1%；上海绿化市容统计年鉴显示，2017 年上海市生活垃圾产生量984.3 万吨，较2016 年增长9.4%，上海市每天产生生活垃圾约2.7 万吨，两周就可以堆出一幢“金茂大厦”。数量庞大的垃圾如果得不到有序处置，“垃圾围城”问题将会变得更加突出，美丽家园将被垃圾所包围。在庞大的垃圾量面前，“地可埋”无已经成为很多城市共同面对的难题，2019 年9月亚洲最大的填埋场上海老港综合填埋场已停止原生生活垃圾的填埋处置业务，仅保留应急处置功能。2019 年11 月，西安市占地面积超过1,000 亩的江村沟垃圾填埋提前20 年饱和，即将关闭封场。

垃圾分类投放、分类收运、分类处理代替混合投放、混合收运、填埋处理，能促进垃圾减量化、资源化、无害化，对破解当前城市垃圾处置难题具有重要意义。

1.1 垃圾分类可以促进资源回收利用

通过垃圾分类可以有效地将废纸、废塑料瓶、废玻璃瓶等可回收物从生活垃圾中分离出来，使其进入资源化利用渠道，避免被当作垃圾处理，造成资源浪费。

1.2 垃圾分类可以减少空气污染

焚烧处理生活垃圾，温度要保持在850℃且达到3 秒以上，才能实现致癌物二噁英的分解，从而控制二噁英污染风险。如湿垃圾与干垃圾混合焚烧，水分较多，热值会降低，导致炉温难以控制稳定，从而引起排放烟气中的污染物增多，其中包括二噁英。经过垃圾分类，干垃圾、湿垃圾分别处理，送去焚烧处理的干垃圾中水分明显减少，产生二噁英的风险也会大大降低。

1.3 垃圾分类可以减少水体污染

混合垃圾含有大量的湿垃圾，极易产生渗沥液，渗沥液的 COD（化学需氧量）指标超过10,000mg/L，处理需要花较高的代价。如渗沥液处理能力不足，处理不及时，有害成分会造成水污染，甚至通过食物链影响人的健康。垃圾分类可有效减少渗沥液的产生，防止造成水污染。

1.4 垃圾分类可以减少对土地的污染

生活垃圾中有些物质不易降解，如塑料、玻璃等物质，数十年甚至上百年都不会降解。混合垃圾中的有害垃圾进入土壤后，土地就会失去利用价值。垃圾分类可以把湿垃圾和可回收物分出来，综合利用、变废为宝，可减少垃圾处理需求量，既减少对土壤的污染，也有效降低处理设施建设对土地的占用。

1.5 垃圾分类可以培养良好的生活习惯

通过垃圾分类，可以培养居民的环保意识，促进居民践行绿色生活，减少垃圾的产生，让大家携起手来共同建设美丽家园，创造更加美好的生活。

2 发展历程

上海垃圾分类早在1995 年就在普陀区曹杨五村开始试点。1999 年，上海市市容环境卫生管理局编制了《上海市区生活垃圾分类收集、处置实施方案》，确定了生活垃圾按照有机、无机、有毒有害垃圾分类的标准。2000 年6 月，建设部下发《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》，将上海确定为垃圾分类收集试点城市，也正式拉开了我国垃圾分类收集试点工作的序幕。自2011 年起，上海开始推进新一轮的垃圾分类减量工作，并连续7 年将此项工作列为上海市政府实事项目加以推进。2014 年2 月，上海市以政府规章形式发布了《上海市促进生活垃圾分类减量办法》，可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾四分类标准由此固化下来，也为此后一系列垃圾分类制度出台提供了指南。2019 年1 月，《上海市生活垃圾管理条例》经上海市第十五届人民代表大会第二次会议审议通过，标志着上海垃圾分类进入全面推行、依法治理阶段。从个别小区试点到实现全市普遍推行，上海垃圾分类已经走了24 个年头。

3 主要做法

3.1 注重顶层设计

垃圾分类作为一项公益性、社会性事业，离不开强有力的政府推动。领导高度重视，组织保障有力，完善的顶层设计是上海垃圾分类取得良好成效的重要原因之一。上海建立了以分管市领导为召集人、由30 家市级政府部门及16 个区为联席会议成员单位的联席会议机制，为贯彻落实《上海市生活垃圾管理条例》、推进生活垃圾分类减量工作发挥了协调、推进作用。市级部门包括教委、卫生健康委、国资委、交通委等行业主管部门，按照管行业管分类的工作要求，推动教育、医疗、国有资产、交通等行业垃圾分类工作，也包括工会、共青团、妇联等群团组织，发动成员宣传垃圾分类、践行垃圾分类，营造良好的社会氛围。市分管领导定期组织召开联席会议，推动成员单位立足自身职责，狠抓工作落实。联席会议办公室定期通报各成员单位工作进展，督促落后单位加快工作进度。区、街镇层面也建立了相应的生活垃圾分类减量推进机制，有效发动各条线力量开展垃圾分类工作。

3.2 注重法治保障

“国无法不治，人无法不立”，法律约束是观念转化为行动自觉的有力武器。垃圾分类需要人人参与，需要法治保障。2017 年的上海市人大将《上海市生活垃圾管理条例》列为重点调研项目，2018年将该项目列为正式立法项目。2019 年1 月，条例经上海市第十五届人民代表大会第二次会议审议通过。法律的生命力在于实施，为推进条例实施，管理部门细化实施举措，先后出台了18 项配套制度文件，涵盖源头减量、分类指引、运输规范、处置要求、处罚细则等多个方面，为上海垃圾分类法治化管理打下了坚实基础。

自2011 年以来，上海市针对单位、社区、公共场所等不同场景，不断探索，陆续制定了生活垃圾分类投放容器设置、标识规范，以及上海市居住区垃圾分类达标标准、单位生活垃圾分类达标标准、街镇达标示范创建标准等；针对运输环节，制定了车辆分类收运作业规范与标识规范；针对处理环节，制定了进场垃圾分类品质控制规范、产品使用规范等。经过几年努力，上海市已经形成了完善的标准体系，全面支撑了上海市生活垃圾分类的标准化管理，体现了上海城市精细化管理水准。

3.3 注重全程管理

垃圾分类涉及投放、驳运、收集、运输、处置多个环节，是一项系统性工程，需要统筹谋划，全面提升，任何一个环节缺失都会导致垃圾分类工作流于形式。为此上海出台了建立生活垃圾全程分类体系的实施方案，源头上简化家庭分类模式，明确居民家庭按照“一鼓励、一严禁、两分类”（鼓励可回收物售卖、严禁有害垃圾混投，日常实行干湿垃圾分类）进行垃圾分类。完善“绿色账户”激励机制，强化法律约束，形成“激励+强制”的管理模式。过程中重视物业驳运体系建设，规范生活垃圾投放和分类收集（驳运）环节标识和作业管理，落实分类驳运责任，增配分类收运车辆，对车辆数量、色彩喷涂、作业规范做出要求，改造中转设施，推进垃圾分类和再生资源回收两网融合发展，建立分类运输双向监督系统。末端上大力推进干垃圾、湿垃圾处置场所建设，提高了垃圾分类处理能力，畅通分类资源化利用和处置渠道。同时，利用智能化设备、物联网技术、视频影像采集以及对生活垃圾各物流节点的重量和质量进行采集、监督，对分类投放行为、分类收运作业、分类处置落实等进行评价，强化各环节双向监管力度，提升全程分类品质。

3.4 注重全民参与

垃圾分类人人有责，需要人人尽责。上海垃圾分类取得了良好的成效离不开广大市民的支持。为营造垃圾分类全面参与的良好氛围，上海积极开展社会宣传和教育培训，建立了以宣传、司法等专业部门为主的宣传发动体系，由宣传部牵头制定了《关于进一步加强生活垃圾全程分类新闻宣传与社会动员工作的方案》，调动多渠道的宣传资源。各级联办积极推进垃圾分类进社区、进村宅、进学校、进医院、进机关、进企业、进公园“七进”宣传；编制了全市统一的生活垃圾分类知识读本，将垃圾分类纳入课堂教育，借小手拉大手。将垃圾分类纳入基层党组织管理的工作职责，发挥基层党组织核心作用，形成社区党组织、居委、物业、业委的“四位一体”合力，借助党建引领，带动全民参与。

4 取得成绩

自条例实施以来，上海市垃圾分类突飞猛进，取得了良好成绩。生活垃圾全程分类体系建设有序推进，投放点全面改造完成，分类收运体系基本形成，生活垃圾分类处置利用能力不断提高。管理上条块合理不断增强，依法管理逐渐落实，垃圾分类人人参与的良好社会氛围已经形成，源头分类实效明显增强。以条例实施的第一个月为例，2019 年7月份上海可回收物回收量达到4,400 吨/日（指标量：高于3,299 吨/日），较2018 年底增长了5 倍；湿垃圾分出量已达到8,200 吨/日（指标量：高于5,520 吨/日），较2018 年底增长了110%；干垃圾处置量控制在低于17,000 吨/日（指标量：低于21,000 吨/日），比2018 年底减少了21%。2019年10 月，上海生活垃圾分类减量推进工作联席会议办公室委托第三方企业对垃圾分类实效进测评，检查居住区2,718 个，达标居住区2,562 个，达标率94.2%；检查单位1,297 个，达标单位1,249 个，平均达标率96.3%。

5 问题与建议

行百里者半九十，上海市垃圾分类取得了一定的成绩，但依然有一些问题矛盾需要解决。

5.1 垃圾分类实效的原则性与垃圾投放的便捷性之间的矛盾

为了保障垃圾分类实效的原则性，上海借鉴了日本、德国等国家的垃圾分类模式，采取了定时定点模式。该模式能用有限的管理成本取得良好的管理成效，。采取该模式具有必要性，但普遍推行会给部分居民垃圾投放造成了一定影响。如一些居民反映对一些上班族、行动不便者来说要在规定时间走到指定地点投放垃圾较为不便，对于定时模式不应一刀切；对于面积大、垃圾箱房少的的小区，可以设置临时投放点；对于居民反映定时投放时间短的问题，可以设置部分误时投放点。通过不断探索，逐步完善，既保障垃圾分类实效良好，又要尽可能地照顾居民利益。

5.2 垃圾全程分类的要求与末端分类处置能力不足之间的矛盾

由于原先生活垃圾处置设施规划建设不足和“邻避现象”影响，在前端分类垃圾量面前，末端分类处置能力还存在一定缺口，有末端设施任务的区域应顾全大局，未雨绸缪，克服困难，加快推进垃圾处理设施建设，确保垃圾全程分类目标顺利完成。

5.3 垃圾分类的良好初衷与居民获得感少之间的矛盾

垃圾分类是为了垃圾减量化、资源化、无害化，让家园更加美好，但在现实中一些现象与此初衷背道而驰，如：分好的垃圾不能及时分类收运，会造成垃圾桶满溢，影响周边环境；部分小区撤桶并点后，监管未跟上，少量不配合垃圾分类的居民会将垃圾丢在小区绿化带，小区环境未变好先变坏。这些现象造成小区居民对于垃圾分类带来的获得感减少，进而影响垃圾分类的积极性。现在还处于垃圾分类全面推进起始阶段，对于居民反映强烈的问题要采取应对措施，加强收运作业规范管理，强化违规行为监管，及时消除负面情绪，把垃圾分类利国利民的理念落实好。

健康促进既需要政府的主导，更需要全社会和大众的参与。垃圾分类的实践真正体现了健康促进这样的理念。因为它事关群众生活环境改善，事关绿色可持续发展大局，是市民文明素质的体现，也是管理者管理能力的体现，只有多方齐心协力，久久为功，才能打赢打好生活垃圾分类的攻坚战、持久战。