关于乡村规划立法在乡村治理中的几点问题研究

孙春蕾

(中国社会科学院大学(研究生院)，北京 102488)

一、引言——乡村振兴要求我们进行美丽乡村建设

自党的十九大首次明确提出实施乡村振兴战略以来，一幅绘制我国新时代乡村振兴发展的宏伟蓝图正逐步展现于世人面前。

2017年12月召开的中央经济工作会议在定调2018年经济工作的同时，也重点提及了如何明确实施乡村振兴战略，涉及科学制定乡村振兴战略规划、清除阻碍要素下乡的各种阻碍等相关体制机制安排。随后召开的中央农村工作会议，更是首次提出走中国特色社会主义乡村振兴道路，并清晰划定了乡村振兴战略的时间表和路线图：2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本完成；2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。

从十八大报告强调城乡发展一体化到十九大报告提出的乡村振兴战略。如何站在法律人的立场推进这一战略？如何实现城乡融合？如何实现城乡等值？本文试从乡村治理规划立法涉及到的几个法律问题进行研究分析。

二、乡村治理与乡村规划立法的关系

乡村规划立法的迫切性，大力发展乡村治理要求我们开展乡村规划立法。

(一)乡村治理的概念

我们传统乡村的治理以精英为本，在正式与非正式渠道的二元治理结构下形成同时具有约束性和激励性的传统乡村柔性治理制度。建国以来我们乡村治理逐步走向高度集权的官治化，并在城乡分治的基础上形成以土地为本的当代乡村规划和建设的硬性制度。下面段落欲从乡村治理的经济条件、社会基础和空间基础等方面的差异分析，提出实现乡村治理的制度改革的三个基本途径。①

(二)乡村治理的历史沿革

传统乡村治理制度的特征以精英为本。在我国传统社会的各个阶层当中，围绕乡规民约为核心的民间法以及国家法，在各种运作形式和规则的作用下，使我国的社会秩序保持稳定，进而构建出了我国传统社会中的别具一格的“二元法律体制”以及“朝野二元治理构造”。②

首要方面体现在正规途径的中央集权持续加强。在《周礼·地官司徒》这一著作当中，对传统社会的乡里治理的体系化安排进行了详细的论述，即“五家为比，使之相保……五州之乡，使之相宾。”由此可看出我国乡村治理来源已久，但一直都未产生能够发挥实质效力的乡村治理体系，直到秦统一六国才打破了僵局。各朝各代中的中央与地方的行政结构演变趋势，均体现出相同的特征——中央集权持续强化。

我国传统社会中的乡里体制逐渐演变为保甲机制，此种历史趋势强有力的证明了正规的行政渠道的唯一作用就在于防止判乱的发生和确保徭役赋税的稳定征收。保甲机制的职能也在不断地增加，此种现状直到民国时期也没有被打破。对此，闻钧天作出了以下感慨：“乡里保甲制度，在周之政主于教，齐之政主于兵……清则主于制民，且于历朝所用之术，莫部备使。”

另一方面，非正规途径的乡村治理持续增强。尽管正式机制中皇权难以在县中产生应有的效力，但这并不意味着中央放弃了对以县为代表基层机构的管辖和治理。在非正规途径的作用下，产生的乡村治理渠道大致可划分为3大层级，即宗法机制、科举体制、宗教机制。自隋朝开创科举机制以来，我国逐渐营造出了重视学风的学术氛围，同时也推动了儒家文化的发展与传播，也让普通民众有了进入仕途的机会。在科举体系的影响下，儒家文化与机制得到了我国历朝历代统治者的极为推崇，大多数的学者在通过科举机制取得了功名之后，即使没有在朝中取得一官半职，仍旧可以成为当地乡里的士绅，除此之外，在朝任职的亲友大多是当地乡里的士绅，同皇权宣扬的治国方略相比，乡绅地主等级所主张的治理内容并无本质区别。我国是道教的发源地，但我国佛教最初源自于印度，鉴于其能够帮助国家强化统治，而受到了各个朝代统治者的极为推崇，佛教的本土化进程集中体现于以下几个方面，同道教与佛教相比，民间信仰具有极为浓厚的地方特征，历史中的个别英雄人物或者古代传说中的某个神灵，经过人民群众的挑选、重组、淘汰之后，就演变成了一个毫无体系可言的神灵信仰机制，与此同时，此种信仰机制也可以对原始乡村民众的自律性、体系性的生产生活模式实施增强。

宗教机制对传统乡里产生的作用主要表现为：聚落空间宅居、聚落等级和秩序的层级构建机制，譬如说官方样式以及各个相沿成习的样式，其本质上属于社会共识而构建成的“谱”，并通过各个乡里工匠的打造形成宅居与村落，其不仅具有独特的形态构造与空间布局，同时也蕴含着较为丰富独特的民族与地域特征。

自然条件使得传统村落的设计与构建处处受限，我国农耕文明的地域性适应在村落的建筑空间结构与设计中得到了淋漓尽致的展示，除此之外，传统风水思想中相沿成习的约定，乡规民约中蕴含的构建原则，以及日积月累获得的经验并由此产生的朴素的设计理念等均会对村落的建造设计提供理论指引。在创建的环节当中，借助于族规、家法、道德，以及相配套的惩罚、奖励体系，对村落的构建与社会秩序进行调整与规制，可在后一阶段的建造环节中仍旧将之前所确定的规则与预期的设想作为准绳。③

以我国极力推动全新城镇化的建设为重要前提，借助于乡村规划机制的伟大变革，为村落构建全新的空间开发次序，进一步提升村落居民的居住条件，强化村落居民的生活品质，加快乡村的现代化进程，是乡村规划管理变革的核心目标。有鉴于此，以人为本成为了现代村落治理的根本，而非现代的土地资源和传统的杰出人才。

(三)乡村治理规划理念的提出与演变

国家在综合考虑社会与经济发展现状的基础上，为特定时期中的村落基本设施、乡村住宅等方面提出相应的要求，并实施相应的规划与部署，譬如说建设标准、建筑结构等。时刻关注和考虑到乡村治理规划法制进程的整体性和前瞻性。

在城市规划日渐完善的大环境下，村落治理规划也得到了相应的发展与健全，在1990年左右，西方国家为了妥善处理境内的城市贫困难题，而衍变出了城市规划，鉴于人口总量迅速膨胀引发了一系列的社会矛盾与难题，英国在十九世纪左右实施了公共卫生改良运动，学者对“田园城市”这一主张进行了广泛的宣扬和推广，英国于上个世纪初诞生了一个全新的法案，即《住房与城市规划诸法》，又可称之为《The Housing，Town Planning，etc Act》，根据此项法规的相关规定，在十九世纪三十年代左右，《住房与城市规划诸法》得以健全和完善，在修改完成之后其被称之为《城乡规划法》，法规的调整事项中增加了乡村的土地资源；而《城乡规划法》又在1947年左右进行了细化与完善，在修改后的法规当中，城市与乡村的土地资源被视为统一体，并对此实施统一化的管理与规划。此举意味着从法律体系的角度上将乡村规划作为一种正式的机制进行调整与规制。

中国直到1978年左右才逐渐开展乡村规划建设的监管工作。在上个世纪八十年代初期，在城乡建设环保部中增设了乡村建设监管部门，其核心任务在于对我国农村房屋的建设工作进行统筹规划，同样的，在省一级的建设行政主管机构中增设了乡村建设处。可是没有标准化法律体系的指导，在政策型的行政监管层面停滞不前。而随着《乡村与集镇规划建设监管条例》颁布实施，这一僵局被打破，此项法规借助于行政法规的模式对村落的建设规划问题实施了一系列的规定与部署，另一方面，此项法规的颁布是我国乡村规划机制有法可依的重要标志，同时也是其实现标准化、体系化的核心展示。

鉴于上述法规颁布于1993年，且颁布主体为国务院，相较于同世纪90年颁布的《城市规划法》，明显后一颁布的法规具有更高的法律效力，另外，在《城市规划法》中，在制定、执行、完善乡村规划等层面上均欠缺具体、可操作的法律规定，进而导致城乡规划各自为营，难以实现统一发展，同时也使得乡村规划难以从根本上得以贯彻落实。《城乡规划法》于07年10月顺利通过，且将于08年元旦之日正式颁布实施。

根据《城乡规划法》确立的法律体系来看，乡村规划也应当接受法律的规制，此举使得过去乡村规划和城镇规划相脱节的局面走向终结，这代表着《城市规划法》、《村庄与集镇规划建设管理条例》对城市、乡村规划进行规制的效力得以大幅度削减。以《城乡规划法》中的相关阐述作为切入点，可对乡村规划实施进一步的细化与分类，即其应当包括村落、乡两方面的规划，由此，乡村规划即可同城市、镇、城镇制度规划并驾齐驱，成功跻身于城乡规划的行列，拟定、执行、完善、审查、监管乡村规划，以及建立相配套的法律惩罚机制，此举可使乡村规划的体系化探究实现有法可依的发展目标。

《城乡规划法》不仅是目前城乡规划体制的根本所在，与此同时，随着此项法规的颁布实施，过去以城乡二元布局为基础而建立起的监管规划体系也走向了终结，和村落规划、乡规划相关的法律条款的地位有了极大的改善，即自以往的“行政条例”逐渐演变为当前的“基本法律”。

纵使在《城乡规划法》的影响下，村庄与乡规划得以在法律确定的规划体系当中获得一席之地，可鉴于《城市规划法》对我国此前的城市规划法律机制产生了极为深远的影响，而村庄、乡等规划有关的探究尚不成熟，在《城乡规划法》确立的法律体系中，更多的是关于城镇规划的论述，极少提及乡村规划，此种现状使得《城乡规划法》在执行的环节中，难以顺利的编制、执行、监管乡村规划。再加之中国城乡发展本身就存在着地区失衡的特征，相较于镇和城市，村落、乡身处的社会经济环境极为落后，在此种大背景下，村庄与乡势必要在严格遵循法律要求的基础上开展规划与编制活动，但此种目标无法在短时间内实现。因此，各级省、市应当立足于自身的发展现状，统筹兼顾创建新型农村的根本要求，使本地制定出的法律机制可以和发展实际保持高度契合。

三、乡村规划目前存在的问题

(一)城市和乡村的巨大本底反差

乡村规划编制特征、实施特征与运行特征与城市规划截然不同，目前国内规划界对乡村本质的陌生导致乡村规划编制、实施、运营和管理缺乏足够的理论基础，现有的规划设计多依照城市规划理论的经验，忽略了乡村建设主体、决策特征、生活方式、自然环境、社会环境、运行特征这些重要的环节和农业、农村、农民的相关政策的影响。

(二)以城市规划理念支撑的乡村规划的缺陷

具体体现在以下四个方面：一是忽略乡村自然环境和生态系统性，平面布局整齐有余，自然不足，缺乏乡村景观特色；二是忽略乡村居民点的生产功能，较少考虑院落的作用和农业生产设施的配置，缺乏生产生活实用性；三是忽略乡村基础设施的低成本或无成本运营特征，较少采用生态化、适宜性即使，导致基础设施即使建设也很难运营使用的现象；四是公共服务设施的乡土化、复合性、人性化的需求，按照城市居民广场进行设计，利用率低，上述主要问题的存在使得乡村规划难以得到乡村居民的认同，由于缺乏科学的规划指导，现有规划对于提升农村住区整体环境，促进农村经济发展无明显积极作用。

(三)治理理念的反思

乡村治理本是一个缓慢、渐进的过程，但是与城乡土地增减挂钩的土地政策导致地方巨大的城市用地需求必须通过乡村居民点的快速撤并获得，使得本该适用原有建筑更新周期的缓慢调整历程变为快速的政治运动，自然的历史更新方式被可能并不科学的并点决策取代，导致大量正在使用，甚至刚刚建设完成的乡村住宅毁于一旦，造成大量的社会财富浪费，甚至大量的乡土文明消失殆尽。

(四)治理制度的反思

从治理制度角度我国乡村治理还存在以下问题：一是不同名目的乡村美化运动虽然能够短期内改变乡村的表象，但是一时的行动并不能解决乡村长远发展的本质问题；二是乡村规划大部分是将产业转型为工业，旅游业作为乡村发展的未来，但是实际上我国大量乡村仍然以农牧业为主，这与实际并不符合，三是目前国家层面缺乏有针对性和操作性的乡村建设指导政策，基层政府治理权责不一，支出压力大，可用财力少，行政效能低下，管理成本较高，同一层级政府内部涉及乡村治理的工作和建设资金不能有效协调时有发生；四是单纯依靠政府财政，以福利的形式向乡村社区提供全部公共服务，这并不是一种完全合理的公共经济模式，村民对政府依赖较大，缺乏主动性，等、靠、要现象极为严重。

农业是历史上所有已存产业中生产特征和生产方式变化最小的类型，乡村聚落的演化同样如此，我国界定的传统村落产生于民国前，漫长的农业社会造就了一大批中国传统村落。我国历史上乡村治理有其独特的特点，宋以后就有“官不下县”的官方正式治理渠道减弱和非正式渠道乡村治理增强的演变特征，与乡村生产生活方式相适应的自治治理方式始终贯穿乡村发展进程，考察传统村落自治的治理核心思想，乡村秩序的构建以及配套的精神文明层面的自我约束机制和治理特征，可以得到这样的启示：学习历史上乡村治理过程的宝贵经验。④

四、乡村立法的现行条件

(一)《城乡规划法》赋予地方“乡村建设规划管理”立法空间

我国地域广阔，可人口却严重分布不均，进而导致各地域间的发展良莠不齐，针对不同的地域，宏观发展战略亦提出了不尽相同的发展需求，国家立法无法制定出可以在全国范围内进行适用的法律条款。在全方位分析《城乡规划法》的前提下，我个人表示：各基层政府在为“乡村创建规划监管”开展立法活动时，势必要先对以下几大问题有一个清晰的认识：

编制范畴是首要难题。《城乡规划法》第3条明确指出：县以上的各基层政府可以立足于自身地域社会经济发展现状的基础上，严格遵循可行性、因地制宜的法律准绳，精准界定出可以开展村庄、乡规划活动的地区。在对村庄、乡等活动地区进行确认的基础上，理应在本法的指导下从事规划活动，规划范畴中的村庄、乡的创建活动必须严格遵循规划标准。据此，各基层立法的根本出发点在于自身村落的实质发展现状，再对需要开展村庄、乡规划活动的地域加以界定。

其次则是确定权责体系。本法第11条表示：各地区中的城乡管理业务均由县以上的各基层政府中的规划主管机构实施监管。此外，本法对乡政府的权责体系也进行了准确界定，其大致的职能为行政处罚权、规划编制权、对本村的规划建设的许可证享有初审权，以上权利的法律依据分别来源于本法第65条、第22条以及第41条。就上述法律条款而言，乡政府享有权力但却无需承担相应的法律后果，据此，势必要帮助各基层立法准确界定权责间的关系，并建立起权责体系。

第三大难题为规划时限。针对城、镇的规划时限，本法第17条从整体层面上展开了详细论述。此外，第18条尚未提及村庄、乡的规划期限，此举使得其可行性得以大幅度削弱。譬如说近期出台的一项法规，即《历史文化名城名镇名村保护条例》，该法作出了以下规定：保护具有历史研究价值的名村时，其所设置的规划时限理应同村庄规划时限保持高度的统一性。但从《城乡规划法》确立的法律体系来看，村庄、乡的规划期限暂无法律依据，进而导致上文法规中的第15条难以贯彻执行，有鉴于此，各基层立法机构为乡村规划制定出可行性的期限迫在眉睫。

第四大难题为许可机制。第44条对乡村规划的土地审批流程和许可证的审查作出了细致化的规定，可是乡村创建规划许可证的法律时限并未得以明确，此外，此种规定仅能代表一部分的乡村规划建设难题，难以全方位的进行展示，譬如说如果村庄居民在创建住宅时不是以既有的宅基地为建设基础时。另外，第44条第二款本质上属于授权性立法，即授权“在村庄、乡规划的环节中，村庄居民在规划创建住宅时适用既有的宅基地，省、自治区、直辖市负责此类管理条例制定。”与此相同的问题屡见不鲜，各基层立法应当对此加以阐明。

第五大难题为临时建设。第44条第3款明确指出：省、自治区、直辖市政府负责临时用地规划监管与建设具体条例的制定。可在第1款当中，其又强调本法表明的临时建设必须符合相应的要求，即“处于镇、城市的规划范畴之内”，但由于法律并未对村庄、乡规划中的临时建设行为进行界定，纵使第66条中规定在处理临时建设行为时可适用行政处罚，可是却缺失了“处于镇、城市的规划范畴之内”这一前提要件，这也是争议所在。面对此种现象的存在，对其及时进行科学有效的补充与完善是应有之义。

最后则是法律责任。在处理镇、城市规划范畴内的不合法的创建行为时，可否援引第64条的相关规定，即“适用改正举措将对规划管理产生的影响彻底清除”，此条法律条款并非为笼统的、不加区分的确立法律责任。但若不合法的创建行为发生在村庄、乡的规划范畴时，此条例明确表示，针对不合法的创建行为，必须做到具体问题具体分析，并给出相配套的惩罚举措，强化监管措施的可行性与针对性。为了更好的将指导意见进行落实，各基层立法部门势必要出台与之相配套的细化规定。

(二)城乡规划地方立法中的“乡村建设规划管理”

各个政府机构在统一城乡发展、统筹城乡空间结构、优化居住条件、推动社会经济长足发展时，通常会将城乡规划作为核心的适用手段。一言以蔽之，从《城乡规划法》颁布实施以来，本法在诸多问题的规定上相对较为笼统与抽象，这集中体现在对乡村建设规划的监管上，但是，基层立法的涉及面相对窄，对于大多数的问题，目前还未制定或确立明确的规定，这也是将来进一步优化与补充的重点。

人才、运营费用、主管部门、以及管理的极度滞后，使得我国的乡村规划停滞不前。而在监管乡村规划的过程中，运营经费的极度匮乏是最大的阻碍。尽管《条例》、《规划法》均曾明确表示：在对本级财政预算进行统计时，其范畴应当包括各基层人民政府的编制与监管城乡规划的运作经费。可鉴于镇、乡两级政府的财政状况不容乐观，难以有效确保乡村规划的运作能够获得充足的经费。

首先，编制经费：根据《城乡规划法》的相关阐述，在对本级财政预算进行统计时，其范畴应当包括各基层人民政府的编制与监管城乡规划的运作经费。《<城乡规划法>释义与适用指南》也对此作出了相应的阐明：各地方政府应当用财政收入为村庄、乡规划的编制经费保驾护航，在编制、监管、执行城乡规划的环节中所产生的各项费用，即是所谓的经费保障。譬如说广西、湖南、新疆、安徽、天津等，均表明县、区、市都必须用财政收入为村庄、乡、镇的规划保驾护航，此举具有一定的借鉴意义。

第二，编制范畴。《城乡规划法》第3条表示：县以上的各基层政府可以立足于自身农村社会经济发展现状的基础上，严格遵循可行性、因地制宜的法律准绳，据此，各基层立法的根本出发点在于指引、激励不属于前款规定范畴之内的村落积极编制乡村规划。兼顾城乡规划的统一性需求是上述“激励编制”、“制定编制”形式的确立基础，就村庄、乡规划的编制范畴而言，可以在基层立法进程中初见端倪。

第三，监管职能。本法第11条表示：各地区中的城乡管理业务均由县以上的各基层政府中的规划主管机构实施监管。《<城乡规划法>释义与适用指南》也对此作出了相应的阐明：鉴于村庄、乡中尚未设立主管城乡规划的机构，因此乡、镇两级政府自然就要对本地区的规划活动进行监管。另一方面，《城乡规划法》中条款表明的具体法律内涵容易给人产生一种直观的错觉，即县以上基本政府中的城乡规划主管机构理应对村庄、乡的规划进行监管。有鉴于此，个别省市制定了一系列的细化规定，其中以湖南和安徽为例，它们均表明：对于县政府所在地之外的城乡规划监管工作，由乡、镇两级政府负责，与此同时，还要设立相配套的部门与人员推动有关工作的开展。

另外，针对村庄、乡规划的审批流程与编制内涵，《城乡规划法》第18、22条作出了一系列的细化规定，内涵相对丰富，除此之外，个别省市为了进一步增强审批、编制、修改等规定的标准性，而采取了独立颁布“村庄、乡规划编制条例”的形式，所以在大多数的城乡规划办法中均没有对此环节中的内涵有所提及。村庄、乡规划拥有的期限是眼下编制环节中的焦点所在，鉴于具体期限的欠缺，使得实务工作无法得以顺利开展。

最后，有关乡村建设的规划许可。从《城乡规划法》第41条的有关规定来看，其在第1款中为乡村建设规划确立了许可证机制，而第2款又针对各个基层规定了授权立法，第3、4款则全方位的规定了规划的审批与许可流程。在获得本法授权的基础上，各基层颁布的《条例》大致可以分为3大类

针对出现于“城、镇规划的范畴内”的临时建设，《城乡规划法》第44条第1款作出了体系化的规定。可在第2、3款当中，其却没有表明临时建设发生在“城、镇规划的范畴内”，与此同时，其又对各基层的立法进行了授权，即省、自治区、直辖市政府负责临时用地规划监管与建设的具体条例的制定。面对此种现状，各基层立法理应对乡、镇政府临时建设的期限与有关流程及时进行科学有效的补充与完善，与此同时，各基层政府致力于相关立法的完善亦是应有之义。

(三)乡村治理规划立法的法律性质

在探究乡村规划法律属性的过程中，通常会以以下2个层面作为切入点：行为层面、结果层面。前一层面即是指制定乡村规划的主体，以法律为准绳，对乡村规划加以执行、确立、编制的一系列的行为，而后一层面则指的是制定乡村规划的主体，在乡村规划建立、编制的环节中借助于文字的模式，换句话说即是对乡村规划的内涵加以明确。

首先，从行为层面上对乡村规划的法律属性进行探讨。换句话说，仅是把城市或乡村规划视为行政规划的重要组成部分，并始终致力于行政规划法律属性的探讨。就行政规划的法律属性而言，当前已发展出了诸多学说，其中较为突出的有行政立法行为说⑤、具体行政行为说⑥、具体区分说⑦等等。

建立、编制乡村规划的流程是首要环节。《城乡规划法》第22条明确表示，乡、镇政府负责组织乡村规划的编制工作，与此同时，将由上级政府对此进行监督与审批。据此，我国在对乡村规划进行监管时，适用的是组织编制、审批建立的行为模式，这也是政府机构的专属职权所在。就美国而言，它在各个基层市镇中创建了不受限于行政机构的规划委员会，并且其可依法对乡村规划行使确定权。⑧

从《城乡规划法》确立的法制体系来看，其对乡村规划的运作流程、编制，从根本上将审批编制乡村规划等活动纳入了政府行政活动的管理范畴。有鉴于此，建立、编制乡村规划的一系列流程并不是具体行政行为，而应将其界定为抽象性行政行为，这从某种角度表明此种行政行为本质上属于抽象行政行为。⑨

另一方面，不可忽略的是，《城乡规划法》第22条中明确指出：召开村民代表会议或村民会议对相关规划进行探讨，是乡村规划提交审批前的必经流程。据此，村庄规划的建立、编制不再仅停留在单纯的抽象行政行为这一层面上，其完成了公权逐渐演变为私权的完美转变。

就乡村规划的实际运作流程来看，根据《城乡规划法》第41条第1款的相关阐述：在乡村规划领域中建设乡村基础设施、公益事业，以及乡镇企业的，理应由单个主体或建造机构作为申请主体，此种授权行为本质上属于行政许可行为，换句话说，在不被法律允许的基础上，以行政相对人的主动申请为前提要件，由行政主体借助于执照、许可证的颁发，在法律允许的范围内，授予某一行政相对人具备相应的资格与权力，使其可以依法从事某项行为或活动。

其次则是结果层面中的乡村规划的法律属性。乡村规划方案要想产生应有的效力，就必须遵循相应的程序要求，并获得主管机构的审批。一般而言，图纸、规划文本往往会成为附件的重要组成部分，由此产生的一系列解释文本和数据汇编均被附件囊括在内，故通常也会称其为乡村规划文本。

在乡村规划的环节中，制定出的所有规定性需求的法律属性，即代表着乡村规划内涵的法律属性。其指的是此种规划文本本质上是那种属性的文件，产生的法律约束力如何。在全方位分析《立法法》的基础上，可知县级政府是审批通过乡村规划的管理机关，所以其不可能成为地方政府规章或法规。可从《城乡规划法》第7、9条来看，随着乡村规划的顺利的颁布实施，其即有权作为管理规划与建设乡村的行为准则，各个机构均必须无条件的遵循规划的监管。有鉴于此，从乡村规划文件的法律属性来看，它是由不具备立法权的行政机构所制定出的一种行政性规范文件，换句话说，它是行政机构颁布的一个抽象性行政行为，此种行为可以多次适用。⑩

(四)现有的乡村治理规划立法的法律规范体系

国家既有的和乡村规划的建立、执行、修改等相关的法律文件的统称，即是所谓的乡村规划的法律规范机制。此种规划本质上属于一种机制，我国众多的法律文件均可以对其进行调整与规制，譬如说宪法、地方性法规、法律、规章等，在对乡村规划的法制调整机制进行探究的过程中，可以对乡村规划机制实现体系化、全方位的掌控，找出乡村规划同其它规划机制的本质差别与关联所在，进而促进乡村规划机制的优化与繁荣。

第一，站在宪法的视角上进行分析。本法第16条明确表示：所有主体与组织在适用土地的过程中，均必须遵循合理适用的原则。此外，第89条则对国务院享有的职能进行了全面细致的论述，即“对城乡建设与经济事务进行监管与领导。”，第107条表示：根据法律赋予的法定职能，此外，上述宪法法律条款为乡村规划调整与限制公民适用土地从事建设的行为提供了行为准绳。

第二，站在法律的视角上进行解析，《城乡规划法》中对确立、修正、执行乡村规划等事项作出了体系化的规定，此外，其还对应当承担的法律后果加以阐明，此举为乡村规划体系奠定了坚实的法律基础。而《土地管理法》的第3、5章中的“土地适用整体规划”、“建设用地”等规定，进一步规制了乡村规划的用地流程与流程。上述法律条款同《城乡规划法》一同站在法律视角的高度上为乡村规划机制提供服务。

第三，以部门规章和行政法规作为切入点。《城乡规划法》的问世并不意味着《村庄与集镇规划建设监管条例》就丧失了法律效力，其尚未被废止。从乡村规划的视角上进行解析，对于《城乡规划法》尚未调整的事项，则可援引《村庄与集镇规划建设监管条例》中的相关条款。

第四，以地方性部门规章与法规作为切入点。譬如说，各个地区颁布的政府规章，落实《城乡规划办法》的相关条例，执行《村庄与集镇规划建设监管条例》的条例等。

1.土地使用整体规划和乡村规划——《土地管理法》与《城乡规划法》的对比解析

根据《土地管理法》的相关论述，土地适用的整体规划、土地资源的用途均由国家负责编制。另外，《城乡规划法》也通过法律条文的方式强调了土地适用的整体规划应当同乡村规划保持高度一致性。上文中的一系列论述，以法律规范作为切入点，就乡村规划而言，村落中的建设用地是其必然会涉及到的对象，同时它还要对建设用地范畴内的建造行为实施科学部署。据此，从某种角度上来看，乡村规划的基础要件在于土地适用的整体总体。若两者出现了纠纷，则后者的效力高于前者。

2.城镇规划和乡村规划——《城乡规划法》内涵的二元布局

从《城市规划法》确立的法制体系来看，其仅着眼于对城市规划现状的描述，同时把城镇、乡村规划均作为本法规制的对象。此种做法赢得了学术界的普遍认可，在学者看来，此种做法彻底结束了以往城乡相脱节的监管体系，可以为城乡实现统一化、协调性发展提供力量支撑。⑪有鉴于此，我们应当积极学习台湾地区先进理论与经验，譬如说拟定整体开发规划，不论是否属于都市土地，均先纳入相同的监管体系，进而让城乡空间结构实现统筹发展的目标。⑫

纵使在《城乡规划法》的影响下，村庄与乡规划得以在法律确定的规划体系当中获得一席之地，可鉴于《城市规划法》对我国此前的城市规划法律机制产生了极为深远的影响，而村庄、乡等规划有关的探究尚不成熟，在《城乡规划法》确立的法律体系中，更多的是关于城镇规划的论述，极少提及乡村规划，此种现状使得《城乡规划法》在执行的环节中，难以顺利的编制、执行、监管乡村规划。

(五)其他方面的乡村立法建议

早在1990年左右，全球范围内逐渐掀起了对城乡关系实施变革并建立更为确定的立法确认的狂潮。现代立法的关键议题慢慢衍变成了借助于合理有效的程序让城乡规划更加科学和公开，为了有效简化审批流程，增强可行性与监督的持续性，而制定了相对完整的法制结构。

对相应的法律规范机制实施优化。从《建筑法》的相关论述来看，乡村村民自行建造低层住宅的建设行为并不属于此法的调整范畴之内，此举使得农村居民在建造住宅时欠缺相应法律作为指引，面对此种局面，应当在修正《建筑法》的过程中，把农村村民自行建造住宅的行为纳入法律的规制范畴之内，惟有此，才可以保障农村建设房屋行为的正当性。

首先，从地方立法的层面上对乡村建设规划监管提出相应的意见与建议。综合上文，可知鉴于法制体系本身具有一定的漏洞，再加上个别法律条款在颁布之后出现了事后失衡的情况，就法制体系中的不足而言，除了自身固有的难以调和与优化的缺陷，其他的漏洞均可以得以相应的优化与完善。随着地方创新性立法和上位法的一再适用，我个人表示在城乡规划立法体系中增加和乡村规划建设监管有关的内涵是应有之义。

第二，大力推动监督检查权的设立。从《城乡规划法》确立的法律体系来看，其并未提及政府依法享有的监督检查权。第51条表示，县以上政府和规划管理机构理应强化对编制、执行、修改、审批城乡规划等行为的审查监督力度。由此可见，行政处罚、行政许可、监督检查三者同气连枝，在“一级政府、一级事权、一级规划”原则的指引下，《城乡规划法》框架中的乡政府也依法享有相应的行政职能，譬如说有权许可、惩罚、编制规划行为。本法41条还指出：对于规划许可证乡政府可依法行使初审权，又例如第65条表示，乡镇政府获得法律授权之后，可以依法享有行政处罚权、许可权，但却缺失了监督检查权，这毫无疑问是一大漏洞。据此，各基层立法应当加快完善的步伐。

随后，应创建相配套的法律责任条款。针对乡、村庄规划范畴中发生的不合法的建设行为，《城乡规划法》第65条并未从实际出发，仅统一规定为：乡、镇政府有权作出相应的强制措施，譬如说责令停止建设、限期改正；若到期仍旧拒绝整改，可依法对其进行拆除。若不合法建设行为的发生地点为城市、镇规划范畴内时，若坚持“一刀切”的做法也会使得实务运作困难重重，目前大部分的基层立法尚未对此进行规定。希望未来可以共同朝着相同的方向努力，将运作模式进行细化与完善。

五、结语

乡村振兴是一项前无古人的伟大事业，也是一项需要克服各种艰难险阻的崇高事业，不仅需要各界人士的顽强拼搏，更是一项需要凝聚各方能量形成强大合力、同心同向发力才能做好的伟业。形成乡村振兴的强大合力，也需要全党全国全社会对乡村振兴战略高度重视和深刻理解；需要各行各业各地各部门心系乡村，情倾乡村，从各个不同角度鼎力支持乡村，更需要商业资本和民间资本形成一个农业投资的新时代。⑬

在乡村治理规划立法过程中，作为法律人，应当积极融合农业发展观，交叉社会学、经济学知识，及时提出法律建议，为落实十九大报告中的乡村振兴战略贡献法律人的智慧。