流域尺度水土保持系统化发展格局构建

黄金权 ，孙 蓓 ，张平仓 ，胡 波 ，程冬兵

（1.长江水利委员会长江科学院，430010，武汉；2.水利部山洪地质灾害防治工程技术研究中心，430010，武汉）

一、研究背景概述

当前，人类社会正处于由工业文明向生态文明这一高级文明形态转变的实质性阶段。水、土资源是人类赖以生存的自然资源，承载着人类文明的产生与发展，水、土资源的保育自古以来都是维系人类基本生存的首要活动，当前已成为生态文明建设的重要内容。长期以来，水土保持作为我国的一项基本国策，已经成为确保水、土资源可持续性利用及生态环境可持续维护的重要举措，在我国农业可持续发展与生态环境建设中发挥着不可替代的作用。传统意义上的水土保持是以基于农业水、土资源可持续利用为出发点而开展的水土流失预防与治理工作，其最突出特点是服务于农业生产和防洪减灾。随着社会进步以及人们对生态环境建设的日益重视，水土保持的内涵也得到了延伸与拓展，水土保持主要工作开始逐步向基于系统治理思想、以保育为切入点、以生态可持续为目标的综合水土流失防控体系转变。

早期水土保持综合治理多数以小流域为单元开展，主要考虑的是农业效益及减灾效益，系统化、精细化程度不高。随着社会科技进步以及人们对生活质量的要求不断提高，后来逐渐发展到基于水土保持的清洁型小流域建设，其突出特点是不再纯粹以农业增产和防洪减灾为追求目标，而是将人们对于生态环境的追求融入水土保持综合治理工作及理念之中，水土保持的生态环境效益受到了历史性关注，山更美、水更清成为人们对水土保持工作的另一重要期望。然而，水土保持理念的发展也逐渐暴露出传统水土保持工作重点及区域关注度上的不平衡，即大面积的水土保持生态治理虽然一定程度上缓解或扭转了水土流失严重局面及其带来的综合效益发挥，但人为水土流失的防控特别是快速城市化进程中大规模开发带来的水土流失问题，不仅成为阻碍城市化进程向质量型转变的重要因素，更成为流域水土保持工作面临的又一突出问题，本质上讲这是社会发展向精细化迈进的一个深刻体现和必然趋势，但目前只在部分沿海发达城市得到关注。城市水土流失有别于传统大面积生态治理所基于的自然水土流失特征，特别是在综合生态环境效益考察框架下，城市水土流失所造成的危害要更为复杂，其中之一即是水土流失所产生的泥沙不再作为单一危害主体而存在，其作为污染载体对流域水环境质量造成的影响或许更为深远。

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视生态文明建设，把生态文明纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局。党的十九大报告中指出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，必须树立和践行 “绿水青山就是金山银山”的理念，统筹山水林田湖草系统治理。系统治理思想已成为治水的重要方针，作为治水工作体系的重要环节，新时期水土保持工作更应以此为首要方法论，加速推进相关工作向系统化、精细化及高水准发展。本研究拟基于现阶段我国水土保持工作实际，立足于新时代水土保持工作要有新思路、新举措、新作为、新成效的迫切需求，在充分探讨和论证基于流域尺度开展水土保持工作的必要性及科学性基础上，提出走基于流域尺度的水土保持系统化发展之路，并从格局构建、保障措施及建设愿景上进行全面分析阐述，为现阶段流域管理保护及生态建设相关工作提供参考。

二、基于流域尺度开展水土保持工作的必要性及科学性

1.生态文明建设背景下水土保持工作特点

（1）水土保持与生态文明的关系

水土保持本质上讲是处理人与环境可持续发展的一种人类社会活动，其与生态文明建设本身一脉相承。基于我国不同发展时期的现实国情，我国水土保持工作顺势而为，在过去几十年取得了显著成就，为经济社会发展作出了突出贡献。当前，人类社会正处于由工业文明向生态文明转变的实质性阶段，我国的社会主要矛盾也发生了历史性变化，人民群众由追求生存发展上升到追求生态美好。在此背景下，水土保持工作顺应时代发展要求，全面深化其本身所具有的生态内涵，呈现出新的形势和特点。

（2）生态文明建设背景下水土保持工作特点

生态文明建设全面推进形势下，水土保持工作表现出的新特点可总结为“一个拓展、三个转变”。从工作重点上，水土保持工作在传统农业生态脆弱区生态治理基础上，开始注重统筹兼顾和区域平衡，走城乡协调推进、由“农村”拓展到“城市”的系统化发展之路。从工作理念上，水土保持工作由起初的基于水土资源的原位保持为目标逐渐转变为以水土资源的生态保育为目标，即在顺应自然规律的条件下开展水土流失预防及水土流失区原位生态修复，充分发挥和管控流失水土资源的正效益，尽可能使其在生态大系统中继续成为资源，做到趋利避害，如对流失水土资源进行适当人工修饰，使其形成湿地滩涂，从而有利于污染物的净化及动物栖息地的形成。在工作布局上，水土保持工作由单一的综合治理逐渐向基于点、线、面的立体化、生态化综合水土流失防控体系转变，这主要体现在基于点状重点工程的水土流失治理转变到基于区域的综合治理体系，治理措施也向坚持山水林田湖草一体化治理思路转变，统筹配置传统水土保持措施与现代生态修复与污染防控措施，做到源头—过程综合防控。工作机制上，水土保持工作由相对粗放的传统模式逐渐向制度化和精细化模式转变，这集中体现在水土保持行政管理机制改革及技术体系创新上，在国家要求积极落实“简政放权、加强事中事后监管”大背景下，过去 “保姆式”的监管模式存在显著弊端，水土保持要在上下衔接、系统完备、运行有效的法规制度体系及规范全面、实操可行的技术标准体系支持下，进入更加高效的可持续发展轨道。

2.流域系统治理对于水土保持工作的必要性

（1）水土保持系统监测机制建立

水、土资源产生及其演变是在系统中进行的，这决定水土保持工作必须坚持系统思维。在复杂系统中寻求规律性并充分利用其规律，最有效的方法就是从科学的角度找到其确定边界。以流域为基本单元开展水土保持工作，最大优势在于可以在一个确定的地表水循环系统内实现水土保持效益的有效系统监测，并以此来评价现行水土保持工作是否真正符合效益最优化，从而对后续工作进行指导改进。现状研究及生产实践对流域水土流失状况（坡面、地块及小流域）进行监测一般有两种方式，即在流域出口建立卡口站和在流域内设立径流小区，这两种监测方式较好地运用了基于流域为单元的水土流失防控思路；不足之处在于多数工作是在小流域内开展，尺度扩展受到局限，以中尺度及大尺度流域为范畴开展的系统化监测有待提升，导致很多基于大尺度层面才能揭示的问题未能及时发现。

（2）水土保持系统评估机制建立

现阶段，水土保持综合效益评估有待加强。生态文明建设背景下，水土保持效益的评估理论上应该做到系统性，即做到从坡面到小流域、从小流域到中尺度流域、从中尺度流域到大尺度流域的全方位评估，评估的指标体系也应该全面系统化，既要考虑农业指标和防洪减灾指标，更要考虑生态等其他指标。研究表明，大面积水土流失虽造成了黄土高原千沟万壑、支离破碎的脆弱生态景观格局，但黄河流域上游大面积水土流失却是中下游冲积平原形成的主要物质来源，这一大尺度水土流失与沉积的自然地理过程从一定程度上孕育了中华文明。三峡水库蓄水后，长江中下游出现的“清水下泄、河床下切、崩岸加剧”的问题，也从一定程度上启示水土保持工作必须纵观全局、综合评估和系统推进。综合考察，基于流域尺度开展水土流失系统治理，在流域系统内统筹水土保持措施配置与管理模式，有利于构建大、中、小型分布式水土流失防控单元，形成 “治理—监测—评估—优化治理”良性工作模式，使得水土保持真正做到系统、全面、可持续，具有突出先进性和必要性。

3.基于流域范畴开展水土保持工作的科学性

（1）流域尺度的边界优势

流域作为一个在水文范畴中具有相对封闭、独立性质的系统，其边界明确且出口确定，这不仅使得技术目标的设立、定级、监测和评估可行，也为管理在边界上提供了确定性约束条件。水土流失本质上与地表水循环过程密切相关，流失土壤颗粒原位起动、泥沙过程运移及沉积均耦合于地表水循环过程之中。对于封闭流域系统来说，其内部地表水循环过程可以被量化监测，这就为水土流失相关指标的量化监测提供了有利条件。

（2）流域尺度的系统优势

容许土壤流失量是水土保持技术体系中一个核心概念指标，反映的是在区域生态环境承载力范围内，水土流失防控所要达到的基本目标，理论上是综合评估后获得的一个基准技术指标，其决定了水土流失防治标准及水土保持措施布设体系的确立。然而，这个区域到底多大，如何界定，在何种范畴下界定能最大限度地降低不确定性，这就涉及评估尺度问题，流域尺度本身的固有属性能较好解决以上问题。

从管理上讲，把流域作为水土保持管理控制单元，由小到大，形成网络体系，既能实现具体问题具体分析，最大限度降低基于“黑箱”模式的流域混沌管理带来的不确定性风险，又能实现各流域尺度的综合把控，提高水土流失综合防控管理决策水平。有研究指出，上下结合是流域综合管理的必然选择，即不同尺度的流域管理相衔接，次级流域管理应在上一级流域管理总体框架下进行，同时次级流域管理又要适合本区域特征要求。基于流域尺度开展水土保持工作的科学性在于其既具有系统性又具有可控性。

三、流域尺度水土保持系统化发展格局构建及保障措施

1.流域尺度水土保持系统化发展格局设计

基于流域尺度的水土保持系统化发展格局构建首先要坚持“系统性、整体性、协同性”的工作思路，牢牢把握治理防控、监督监测及效益评估三个基本环节，通过全面加强治理、完善科技支撑、健全制度体系、提升公众参与及社会监督水平等为切入点，建立起“城市与乡村协同、治理与监管并重、部门与行业联动、监测与评估并举”的完整流域水土保持工作体系，其最终目标是使得流域水土保持工作形成一整套完备的技术体系及管理机制，在生态文明建设的系统框架下能够实现可持续、标准化及自动化的良性运作（如图1所示）。

（1）流域水土流失治理防控

流域水土流失治理防控要在确保严重自然水土流失局面得到有效控制的条件下，重点关注人为水土流失的防控。即首先要继续坚持和加强对水土流失生态脆弱区的生态治理，而且要与当前国家扶贫战略、美丽乡村建设相结合，加快特殊地区（如革命老区、少数民族地区、贫困地区等）水土流失治理，重点突出，急需先治。城市自然水土流失的生态治理则应以城市生态敏感区为关注点，主要为城市生态红线区、饮用水水源水库流域等，治理任务主要为基于高标准生态重建与修复的精细化治理。

人为水土流失的防控重点，不存在严格意义上的城乡之分，只是在防治标准上可容许存在一定差异，城市人为水土流失防控要高标准、精细化。这是因为城乡人为水土流失均主要来源于开发建设项目，因此，对城乡人为水土流失的有效控制关键是管好开发建设项目。有效管控好开发建设项目造成的人为水土流失，根本任务就是要做好制度法规体系、规范标准体系以及联动惩戒体系的建设，其中制度法规体系要解决水土保持责任划分问题，即要明确建设单位、施工单位、行业主管部门、水土保持行政主管部门等在开发建设过程中要履行的水土保持责任；规范标准体系主要解决各水土保持责任单位在开发建设过程中具体该怎么做的问题，特别是在水土保持措施落实及防治目标实现上应如何规范化操作；联动惩戒体系则是各水土保持责任单位在确定要做什么及怎么做的情况下，没有履行义务或履行不到位者应得到何种处罚的问题，该体系是水土保持管理体制中的重要保障机制。

（2）流域水土保持监督监测

在国家“简政放权、加强事中事后监管”改革背景下，监督监测应成为水土保持管理工作的核心。监督主要针对人为水土流失，监测则涉及人为和自然水土流失，但监督是建立在有效监测的基础之上，监督主要是管理层面，而监测则注重在技术层面。流域水土保持管理，特别是对水土保持风险的管理，必须根据流域水土保持工作特点制定一套完备的监督管理办法，从而使监督工作条理化，形成长效机制。水土保持监测分为两个层面，一是为监督服务的监测，另外一个是为评估服务的监测。前者开展的主体为水土保持行政主管部门，而后者开展的主体则包括生产建设单位和水土保持行政主管部门，生产建设单位开展监测主要是为了评估自身开展的水土保持工作是否达到预期效果和目标，确保自己能够规避水土保持责任风险，而水土保持行政主管部门开展以评估为目标的监测则是从宏观上评估一定区域内的水土保持工作布局所产生的成效。

流域水土保持监测在未来发展中应做好三方面工作，一是做好水土保持行政主管部门开展监督监测的程序规范化及可依据标准体系建设，使其准确有效、有依有据，便于水土保持管理与执法；二是做好生产建设单位开展评估监测的规范和技术引导，使其真正产生实效；三是应该加强水土保持评估监测的硬件条件保障和日常监测机制建设，使其高效化、规范化和科学化。

（3）流域水土保持效益评估

流域水土保持效益评估的主要作用是检验流域系统内部水土保持工作所产生的效果，评估流域现状水土保持措施在生态、经济及社会效益等各方面是否实现了最优化的配置，进而指导其他流域系统和改进本流域系统后续水土保持工作，确保流域水土保持工作可持续发展。

评估机制的建立首先要求既要关注水土流失的负面影响，又要看到它在整个生态系统中的正面效益，以往的习惯认识即水土流失百弊而无一利，这在整个流域生态系统中显然存在片面性和局限性，尤其在评估尺度扩展到大流域尺度时，这种认识的局限性更加明显。鉴于此，评估的指标体系应该全面系统化，既要考虑农业指标和防洪减灾指标，又要考虑生态等其他指标，这样的评估结果才能科学地指导流域水土保持实践。

2.流域尺度水土保持系统化发展保障措施

流域尺度水土保持系统化发展格局的核心内容可总结为统筹城乡，以自然水土流失治理为主线，以人为水土流失防控为重点，通过制度改革及标准体系完善，构建集治理防控、监督监测及效益评估为一体的流域水土保持工作体系，从而形成社会、经济和生态等综合效益最优化条件下流域水土保持可持续发展格局。其格局体系的形成需从法制、管理制度、部门联动机制、技术标准体系等方面加以细化落实。

（1）健全水土保持法制建设

在 《中华人民共和国水土保持法》等上位法的框架下，流域机构可协调流域内地方水行政主管部门，对各地方水土保持条例等加以修订，重点对水土保持施工图的设计与审查进行法律层面的细化，同时强化生产建设项目各参建单位法律责任，创新水土保持处罚机制，研究突破目前单一处罚机制，试点开展“双罚制”，即既要对水土保持违法单位进行处罚，又要对单位相关责任人进行处罚，切实加强对生产建设项目施工过程中水土流失的预防和监督。

（2）加强水土保持管理制度创新

研究系统化的生产建设项目水土保持管理规定，细化生产建设项目水土保持的各项管理要求，切实落实责任主体；制定生产建设项目水土保持项目分类管理制度，尝试从水土保持方案审批、监督管理和设施验收等环节实现全流程分类管理；联合地方水行政主管部门及各生产建设行业主管部门推动水土保持纳入施工图设计，谋划开展水土保持施工图设计监督专项执法；深化水土保持行政审批改革，协调地方水行政主管部门最大限度简化水土保持行政审批，扭转传统“重审批、轻监管”工作局面，探索根据地形坡度等水土流失诱因特征划区对水土保持方案进行备案、审批分类办理的机制，提高行政审批效率和质量，把主要工作精力转移到事中事后监管上来。

（3）完善联动惩戒机制

建立多部门联动机制，水行政主管部门依法对水土保持负有预防和监管职责，各行业主管部门同样负有对本行业水土保持工作的监督义务。各部门依法履行水土保持义务，建立起完善的多部门水土流失综合防控联动机制，促进水土保持工作成效提升，使得严重水土流失局面得到根本性扭转；建立联合惩戒机制，对监督检查发现、查处的违法违规行为，报送国家统一的信用信息平台、记入诚信档案，实行联合惩戒。

（4）推动水土保持技术创新

根据流域或区域水土流失特点，研究提出生产建设项目区内不同水土保持措施条件下，潜在的水土流失隐患等级标准及容许水土流失量标准等，为水土保持监督管理和行政执法提供科学依据和技术支撑；协同流域内各地方出台地方水土保持技术规范，对国家相关规范进行细化补充，根据地方水土流失特点，提出施工期水土保持措施的规范要求；加强流域水土保持信息化建设，在流域固定监测站网及大江大河控制断面等监测体系支撑下，建立互联互通、资源共享的流域水土保持信息系统和数据库，实现人为水土流失全过程信息化监控，及时准确掌握新增水土流失治理情况，实现水土流失风险隐患等级自动预警。

3.建设愿景

通过基于流域尺度的水土保持系统化发展格局构建，充分发挥流域控制单元在水土流失防控及水土保持管理上的尺度优势，使得流域水土保持工作形成一整套完备的技术体系及管理机制，并在生态文明建设的系统框架下实现可持续、标准化及自动化的良性运作，水土保持综合治理重点突出、稳步推进、效益显著，水土保持监督管理走上规范化、科学化和信息化，水土保持监测实现过程化、精准化和高效化，水土保持效益评估形成长效机制并科学指导流域水土保持工作，最终在流域尺度上建成与流域经济社会发展相适应的水土流失综合防治体系，流域水土保持生态文明建设从此步入社会、经济和生态综合效益最优化发展轨道。

四、结 语

基于流域尺度水土保持系统化发展格局的提出，本质上是基于流域作为相对独立、封闭的水循环系统在水土流失监测和水土保持综合效益评估上具有优越性，在尺度上能够避免其他尺度可能造成的不确定性。然而，现行地方水土保持管理多数受行政管辖区域影响而在不同行政区间存在差异，并不是由流域边界来统一和确定，这导致多行政区涉及的流域由于各方社会经济发展水平等因素的不同，在生态治理、制度建设以及技术标准体系建设等方面存在步调不一致的情况，从而制约了水土流失系统治理效能的发挥。此时流域管理机构的作用变得尤为重要，其除了要承担流域系统监测及评估任务外，还必须承担起协调流域内各地方形成合力、统筹规划、系统治理的任务，进而确保流域水土保持工作能够按照最优化布局模式推进开展，取得最大效益。此外，流域水土流失容许值对于科学布局流域水土保持工作具有约束性指导意义，应加强对该指标的研究探索。