推进农业农村发展面临的问题与解决对策*

孙萍萍

(山东师范大学，山东 济南 250358)

我国社会主义现代化建设推进过程中，仍然存在着诸多制约农业农村发展的因素。首先，改革开放40年的发展，吸引了大量人、财、物向大型城市转移，农村发展面临着资源分配不足和劳动力流失的问题，其次，农民增收困难导致贫困问题和弃耕问题，最后，农村基层党组织缺乏组织和领导能力，无法真正起到推动农业农村现代化发展的作用。促进农业农村优先发展，实现全体农民共同富裕是实现社会主义现代化的必然要求，因此，直面阻碍农业农村发展的问题，探索乡村发展的新出路对于实现全面建成小康社会的第一个百年目标具有重要意义。

一、农业农村现代化发展面临的问题

(一)农产品供给质量不高

农业农村发展的主要矛盾表现在粮食安全问题方面，就是农民受种植成本增加和农产品价格偏低等因素影响，主动放弃种植粮食作物，而在自己的口粮地上种植经济作物，或者将土地承包出去进城务工。另一方面，各地方政府出于推进农村城镇化建设的目的，大规模征收农业土地建厂建房，进行基础设施建设，在促进本地区经济发展的同时，达到改善农村与农民的面貌，实现农村城镇化的目的。这些做法在全国各地区的大规模普及，也直接导致了粮食种植面积的大幅度减少。根据国家统计局对全国31个省(区、市)抽样调查和农业生产经营单位的全面统计，2017年全国粮食播种面积为112220千公顷(168329万亩)，比2016年减少815千公顷(1222万亩)，下降0.7%。其中谷物播种面积92930千公顷(139395万亩)，比2016年减少1464千公顷(2196万亩)，下降1.6%。农业用地的大幅度减少直接导致了谷物产量的缩水：2017年全国粮食总产量61791万吨(12358亿斤)，比2016年增加166万吨(33亿斤)，增长0.3%。其中谷物产量56455万吨(11291亿斤)，比2016年减少83万吨(17亿斤)，减少0.1%②。

在这种情况下，为了减少农民弃耕农田、保障国家的粮食安全，政府加大了对农产品尤其是粮食作物的补贴力度，但是，一般来说粮食收购价格是由市场供求状况形成的，通常是各类型的收购主体按照市场粮价自行收购，如果不能改变农产品效益低下的现状而仅仅依靠政府运用经济手段和政治手段对粮食作物的种植进行保护，从长远看并不利于推动农业和农村的进一步发展。

(二)农村难脱贫、易返贫的问题延缓了农业农村现代化的进程

由于农村致贫情况复杂，导致精准扶贫政策在乡村的实践结果并不理想。影响精准扶贫实践效果的首要因素就是扶贫的过程不够精准。在贫困户的认定阶段，有的地区会出现“假贫困”“假脱贫”“不愿脱贫”等现象，在扶贫政策的实施阶段，经常会存在扶贫资金被挪用或者使用过于死板的情况，也在一定程度上削弱了扶贫的实际效果，在扶贫的考核阶段，一些扶贫干部不能对脱贫户进行长期的追踪观察，甚至会出现懒于下基层调查的情况。其次，扶贫主体和扶贫对象的能力和思想觉悟有待提高。一些扶贫工作组不熟悉农村的实际情况，也缺乏下基层实际考察的热情，导致扶贫工作过于敷衍和仓促，无法达到预计的效果，另一方面，有些贫困户长期好吃懒做，思想落后，不但不积极改变自身贫困的状况，反而抱有一种“国家不能眼看着我饿死”的心态，将扶贫资金用于赌博和其他用途，甚至一些扶贫的牲畜也很快吃掉。最后，要实现永久性脱贫，必然要增强贫困人口的自身发展能力，而现阶段我们国家扶贫的资金主要来源于政府投入，并没有动员社会力量和市场机制的加入，政府的一把抓容易导致扶贫效率不高和贫困人口的过度依赖，难以实现“真脱贫”“脱真贫”的目标。

(三)农村政治生态面临主体性困境

有些基层干部“官本位”观念较重，接人待物，一副“主人”的嘴脸，工作方法简单粗暴，自以为是，以权代法，以权压人；还有的干部受传统体制的管理模式影响至深，形成一种“官大管四方”的思维定势，对于放权于民不习惯、不放心，甚至想不通。当然也有一部分村民对于自己的“主人翁”地位以及基层干部“人民的公仆”的定位模糊不清，对民主和法制无所谓，习惯于听“当官的”命令。还有一部分村民过分强调民主与自治，急于求成，超越农村政治生态的发展现状，这都不能推进乡村建设与农村治理的健康发展。

(四)基层群众自治组织的自我发展能力不强

农村村委会的实际运作并不理想。一是因为农村的经济发展能力较弱，对于村委会等基层自治组织运作的经济支撑能力不强，缺乏实现自我管理、自我服务、自我发展的财力，也就使得许多致富新路和致富举措得不到切实的有效的实施，也就实现不了农村科学民主的发展。二是因为村民自治组织自身能力不强。随着社会整体流动性的增强，农村劳动力大量涌入城市，追求更好的发展机会与发展空间，也导致了农村精英的大量流失，村民自治的人力资源被掏空了③。大多数村民委员会的职务都是由农村里较为年长的人承担，这些人往往文化水平不高，思想也较为保守和固执，在某些程度上，这些人缺乏足够的行政执行能力和推动经济创新发展的眼光。村民自治组织自身的能力素质不强，组织协调能力有限，不能满足农村实现经济发展与群众自治的要求。在当前的社会转型时期，农村社会日益分化，一方面，村民的思想走向多元化，村民自治的利益根基和思想根基失去了稳定的基础。另一方面，农村社会也在市场经济的发展冲击下分化为多个利益主体，复杂的利益主体之间的利益冲突冲击了原本牢固、一致的集体利益，也淡化了村民的集体意识。农民目前整体素质不高也是限制农村基层民主和社会治理发展的一个重要因素。

二、实现农业农村发展的对策

要实现农业农村的发展必须要抓住“乡村振兴”战略的机遇，继续落实脱贫攻坚任务，调整和优化农业结构，补齐农村发展短板，提高农民的生活水平和文化素质，构建乡村治理新体系，实现农业现代化。

(一)推进农业生产的社会化进程

十九大报告强调要实施“乡村振兴”战略，始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，首先要巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度，实现农村的土地集体所有权、农户的承包权、土地的经营权流转的格局，促进土地资源合理配置，使土地作为生产经营要素更加灵活高效率的流动起来。在“三权”分置制度下，发展新型农业经营主体和培育小农户。区别于家庭联产承包责任制度一家一户进行农业种植的形式，新型农业经营主体致力于推进农业生产全过程的系统化社会化，多样化的联合适用于机械化大生产，有利于提高小农户的机械化和组织化程度。机械化程度提高为农业综合生产力的进一步发展增强了活力：农作物的大规模种植使得农机的大规模使用成为可能，在播种、灌溉、喷洒农药、收割、晾晒以及储藏或粜卖等方面农机化程度提高，可以显著提高生产效率，提高农作物产量，降低人力成本，将农民从土地耕作中解放出来，有利于拓展农民的发展空间。

(二)毫不放松粮食生产：发展粮食产业，确保国家粮食安全

要保障国家的粮食安全，将中国人的饭碗牢牢端在自己手中，一方面要严守耕地红线，落实农田保护制度，尤其要保护粮食生产区和重要农产品生产区，对农业大省的大规模占地工程进行严格的把控，加强对当地政府的考核和监督。同时在农村推进农田建设和发展农业规模经营，要加强农田的水利建设，推广农机机械化，提高农业生产效率，减轻农民的劳动强度，把束缚在农田中的农村劳动力解放出来；通过允许私人承包适量土地建设多种形式的合作农场，建设特色农产品的优质区域，打造新型现代农业产业园，保护标志性的农产品，发展特色品牌。大规模推广农业机械化意味着必须要加快农业机械的研制速度，提高自主创新能力，加快建设面向整个农业的科技创新基地。另一方面，在保证粮食产量的基础上，促进农业一二三产业融合发展是解决农村问题又一个重要举措。必须要构建现代农业产业体系，必须大力发展农业第二、三产业，发展农产品的再加工和深加工，尤其要支持和鼓励农民就业创业，特别是对于粮食作物的再加工与深加工，这样既能解决一部分农场生产的粮食的销售问题，获得更加丰厚的利润，又能创造更多的就业岗位，另外，打造农产品的线上线下同步销售平台，发展以销售农产品为主的电子商务系统，建设以邮政、快递为代表的物流服务网点，缩短农产品加工增值变现的时间。发展新兴产业，提供稳定的工作岗位和较高的工资水平才会尽可能多地吸收农村剩余劳动力，拓宽农民增收渠道，也能够缓解大城市的人口压力。

(三)聚焦深度脱贫地区和特殊贫困群体，提高精准脱贫的质量

一方面，必须对贫困地区进行充分调研，因地制宜发挥当地的地理优势，增强本地区的“造血”能力。一般来说，贫困地区基础设施薄弱，农业发展条件较差，但是往往自然条件较为优越，因此，在扶贫的过程中一定要因地制宜找准关键点，做到“靠山吃山，靠水吃水”，发挥自身优势，宜林则林，宜牧则牧，自然风光优越开发生态旅游，将自身优势与提高经济效益结合起来，同时要注意保护生态环境，促进经济效益、生态效益、社会效益的协调发展。另一方面，扶贫方式由“大水漫灌”变为“小水滴灌”，通过对真正贫困的家庭和人口进行“精准帮扶”，保证脱贫效果的精准与可持续脱贫的实现。以往扶贫过程中总是存在各种漏洞与不足，就在于不能真正做到扶贫对象定位精准、扶贫措施精准、扶贫资金使用精准、扶贫人员工作精准、脱贫成果精准、可持续脱贫追踪精准等方面，要真正实现脱贫攻坚必须要面向贫困人口实施精准扶贫，而且必须重视贫困人口脱贫之后的后续发展状况，必须要将“精准”二字落实到脱贫攻坚的每一个方面，做到“脱真贫，真脱贫”。而且脱贫攻坚不仅是一个经济问题也是一个亟待解决的社会问题，因此需要动员全社会的共同参与，尤其要鼓励社会扶贫资金的加入，利用市场机制的调节作用来进行除贫困户和扶贫组以外的第三方评估，通过建立有效的倒逼追踪机制，来提高扶贫资金的使用效率。最后，要建立明确的贫困县取缔标准，有针对性地对贫困县党政领导干部进行政绩考核。从党中央到贫困县层层落实责任制，把带领群众脱贫致富作为贫困地区干部考核的重要指标，要改变贫困地区领导干部唯GDP的认识，避免“不脱帽子”的现象，必须要强调干部干实事、爱群众，培养主要干部的责任心和使命感。

(四)坚持城乡融合发展，发挥两个积极性

打破城乡二元结构，保障农业转移人口对工作的选择权。积极推进农业转移人口市民化，尤其要加快落实户籍制度改革政策，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口进城落户，并与城镇居民享有同等权利、履行同等义务。鼓励各地区进一步放宽落户条件，除极少数超大城市外，允许农业转移人口在就业地落户④⑤。另外，赋予农村村民和城市市民相同的户籍条件，支持其享受均等化的社会公共服务，维护农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，尊重农民的自主选择权，实现农村和城市两个地方的生机与活力，加速城镇化和国家现代化的进程。城镇化和农业发展并不矛盾，通常情况下，快速推进城镇化和人口大规模向城镇迁移之后，会导致农村出现“空城”现象和一系列社会问题，在此情况下，乡村振兴战略的推进就成为平衡城乡关系、促进城乡发展一体化的重要战略举措。一方面，城镇化与乡村振兴战略内外联动，财政投入、资本下乡、劳动力返乡的数量和质量将不断提升，农村的土地也将得到更加有效的统筹利用，另一方面，乡村振兴战略通过推进农业农村现代化，进一步引导农村人口城镇化从快速推进向高质量发展转型，逐渐改变了传统的城镇化模式，对实现农村农业现代化发展具有重要意义。

(五)健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系

严抓农村基层党建工作，建设有组织力和领导力的基层党组织。整顿软弱形式化的党组织，开展农村基层党组织队伍的整体优化行动，对不合格党员进行教育和处理，提高农村党组织第一书记的就任标准，采取多种措施吸引高素质人才加入，严格党组织内部纪律，组织党员定期培训制度，着力引导基层组织发挥先锋模范作用。

创新村民自治机制，加强群众性自治组织建设。严格规范村主任的选举流程，建设村务监督委员会，开展基层村务公开工程，增强村务的公开性和透明度，保障农民的村务知情权。另一方面，简化基层公共服务和行政审批的步骤，打造“一门式办理”、“一站式服务”的综合服务平台⑥，完善乡村便民服务体系，发展农村社会组织，提高农民的办事效率，增强农民的满足感、获得感。

坚持法治为本，提高农民的法律意识，建设法治乡村。现阶段在农村推进法治化最大的困境是农村村民仍旧以血缘亲疏关系为依据，普遍缺少法治观念，而要重建中国农村社会的法治秩序，提高农民的法治观念，就必须通过法治教育和宣传的方式向农民传播法律知识，培育农民的法律意识，加强法律的权威。另外，必须增强农村基层干部的法制意识，推进行政执法改革的范围和力度，提高执法队伍的法治素质和水平。

必须把教育事业放在优先位置，加强乡土人才的培育，开发人力资本。农村地区普遍教育水平较低，农民文化程度不高，受教育水平低又导致了思想观念、文化素质、劳动技能、就业素质的限制，形成受教育水平低与就业脱贫难的恶性循环。推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育，提高义务教育的质量，健全学生资助制度，使绝大多数城乡新增劳动力接受高中阶段教育、更多接受高等教育，不断提高农村新一代的素质和职业技能水平。

习近平同志强调要把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重，深入实施乡村振兴战略，巩固农业农村发展的良好形势，确保完成全面建成小康社会的硬指标硬任务，一定要着力解决现阶段桎梏农村发展的现实问题，发挥好农民在全面建成小康社会中的主体作用，在社会主义现代化建设的过程中迈出关键一步。

[ 注 释 ]

①中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见，2018-1-2.

②中华人民共和国国家统计局.国家统计局关于2017年粮食产量的公告，2017-12-8.

③金太军，张振波，著.乡村社区治理路径研究-基于苏南、苏中、苏北的比较分析.北京：北京大学出版社，2016：258-264.

④中华人民共和国国务院.国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见，2016-2-6.

⑤许庆朴，等著.马克思恩格斯学说与中国现实.北京：人民出版社，2007：199-201.

⑥中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见，2018-1-2.