深化土地制度改革 助推农民深度市民化

陈浦秋杭/江苏省社会科学院农村发展研究所特约研究员

2016年8 月，江苏省苏州市虎丘区承担了国家土地承包经营权有偿退出改革试点任务。虎丘区以此为契机，从切实保障农民利益出发，全力推动城乡要素双向流动、平等互换，推进农民向城市社区集中居住，促进农民转移到二三产业就业，加速推动农民带股进城落户，从而实现农民深度市民化，为乡村振兴注入强大动能。试点3年来，累计有12391 户农户自愿有偿退出23753亩土地承包经营权，形成了虎丘特色的土地改革模式。

统筹“大”与“小”，坚持整体推进与分类指导并重。土地承包经营权有偿退出试点是一项系统工程，必须从大处着眼、小处入手。一是注重顶层设计。委托江苏省社科院和苏州市城乡一体化研究院等科研机构，深入镇、村调研，摸清底数，为决策提供一手详实资料。制定出台土地承包经营权有偿退出试点实施方案、主体资格认定、社会保障意见等5 个政策性文件和16项操作细则。聘请第三方开展社会稳定风险评估，梳理排查可能产生的风险矛盾，研究制定风险防范措施，做到预判在先、决策在前。二是强化组织保障。成立由区党政主要领导担任组长的改革试点领导小组，建立区、镇、村“三级联动”机制，围绕试点任务要求，细化分解目标，将改革任务项目化、项目目标化、目标节点化、节点责任化，形成推动改革的强大合力。三是加强分类指导。从组织入户普查着手，采集1.5 万户家庭信息，形成“一户一册”台账。针对2013 年底前动迁失地农户普遍没有签订退地协议的情况，分类施策，先难后易，完善退地手续，确保改革顺利推进。

兼顾“远”与“近”，做到当前收益与终身保障并举。土地承包经营权有偿退出试点，不仅要解决农民当前的经济利益，更要保障农民的长久权益。为此，虎丘区建立了承包地与宅基地“双地退出”联动机制，退地农户可以直接享受城市居民的社会保障和住房保障，从而调动农民的退地意愿。从近5 年全区土地拍卖出让金中留出一定比例，建立专项社会保障资金作为“蓄水池”，目前资金规模已达39亿元。虎丘区按照“谁所有，谁受益”原则，创新退出土地收益分配机制，依托农村社区股份经济合作社，将村级集体经营性净资产折股量化到人、固化到户，确保退出后土地经营净收益配置给股份经济合作社，从而保障农户享有稳定的集体收益分配权。2018年全区农村社区股份经济合作社分红超亿元，比2 年前分红水平提高了3 倍多。

承接“新”与“旧”，实现传统业态与新兴业态并进。农村土地承包经营权有偿退出试点的主要目的，是改变旧的农业经营模式，催生新的发展业态，激发农村发展新动能。退地过程中，虎丘区始终坚守“农地农用”底线，严格落实耕地保护责任制，明确退出土地的性质不变、面积不减，严守耕地红线。虎丘区以村为单位组建土地股份合作社，鼓励支持“村村”“村企”“镇域”联合，成立现代农业园区，发展家庭农场等适度规模的新型经营主体，鼓励社会资本参与发展农业，从而为现代农业物质技术装备的广泛运用搭建了平台，为发展高效农业、精致农业拓展了空间，为培育优势农业品牌提供了可能。虎丘区通安镇成立了现代农业园发展有限公司，镇政府将退出的1.1 万亩土地通过“农村产权线上交易”的方式统一流转给现代农业园经营，在推动“三高一美”（高标准农田、高标准水产养殖、高标准蔬菜基地和美丽田园）示范基地建设上取得显著成效。同时，创新开发“农村土地经营管理信息系统”，依托数据库、云计算、动态地图标绘、可视化等技术手段，实现全程信息化管理。□