领导干部自然资源资产离任审计的部门协调机制构建

陈 鹏

（1.安徽师范大学法学院，安徽芜湖 241003；2.华东政法大学政治学与公共管理学院，上海 201620）

审计监督是规范行政权运行边界，确保政府职能切实履行的重要手段。领导干部自然资源资产离任审计作为审计监督的重要内容之一，对于有效保护和合理利用自然资源，保护生态环境和推进生态文明建设和推动广大领导干部树立正确的政绩观具有非常重要的意义。党的十八大以来，党中央和国务院高度重视领导干部自然资源资产离任审计工作，先后出台《开展领导干部自然资源离任审计试点方案》（2015年10月）《编制自然资源资产负债表试点方案》（2015年11月）和《领导干部自然资源资产离任审计暂行规定》（2017年6月）等顶层设计方案，明确对领导干部自然资源资产离任审计的重点并在部分地区进行积极试点，自然资源资产审计工作取得切实成效。但是，由于自然资源资产数据分散在多个部门且相关数据处于动态变化中，对审计人员的专业需求和技术要求较高，单独依靠行政审计部门力量难以完成领导干部自然资源资产离任审计任务。中央全面深化改革领导小组印发的《领导干部自然资源资产离任审计暂行规定》指出，国务院及地方各级政府负有自然资源资产管理和生态环境保护职责的工作部门应加强部门联动，构建领导干部自然资源资产离任审计的部门协调机制是对这一要求的积极回应，更是提升领导干部自然资源资产离任审计效能的重要机制保障。

1 领导干部自然资源资产离任审计的主要内容

很长一段时期以来，由于地区生产总值的规模和增长速度是衡量地方官员在一定任期内取得的政绩大小的核心指标，使得具有强烈升迁动机的地方官员在不顾地方生态环境的承受力度和不注重自然资源资产的利用效率的前提下，盲目追求经济增长的速度，导致生态环境遭到不同程度的破坏，自然资源资产处于无效或低效利用的状态。对此，迫切需要转变对地方官员的绩效考核机制，而针对领导干部的自然资源资产离任审计监督就是适应这一转变的有效举措。依据我国相关法律的规定，自然资源资产的所有权归属于国家，但其使用权和管理权却分散在各级政府的不同职能部门。各级党政领导干部作为地方的主要管理者，对其管辖区域内的自然资源资产的开发、利用和保护负有重要的监管职责，对其任期内的自然资源资产情况进行审计是国家审计监督的重要方面。

明确领导干部自然资源资产离任审计的内容是做好该项审计监督的前提。目前，在领导干部自然资源资产离任审计的对象上，学界主要有两种观点：一是主张对领导干部本人的责任审计，即侧重对人的审计。例如，安徽省审计厅课题组认为领导干部自然资源资产离任审计的对象应当是地方各级党政主要领导干部[1]，“自然资源责任审计的核心主旨是搞清楚自然资源责任者的责任履行情况”[2]。二是主张要对领导干部任期内的自然资源资产的变动等情况进行审计，即侧重于对资源资产的审计，“自然资源资产审计对象为自然资源，包括资源的开发、使用和保护等过程”[3]。例如，湖北省审计厅课题组认为，“自然资源资产审计的对象是领导干部所管辖区域内的自然资源资产在其任期内的利用、保护和开发情况”[4]。对人的审计主要体现在领导干部要承担的经济责任的审计，对物的审计则反映在自然资源资产的存量变动和使用收益上，体现为自然资源资产负债表的编制等。对领导干部自然资源资产的离任审计，是对领导干部任期履职情况进行审计的一部分，审计重点是领导干部的生态保护职责。但如果离开对领导干部任期内自然资源资产的变动、收益和保护情况等量化数据的支撑，很难对某一领导干部的任期责任进行科学审计，审计结果也难以作为干部选拔任用的明确依据。

2017年6月，国家出台了《领导干部自然资源资产离任审计暂行规定》，在综合对人和物的审计基础上，从定性和定量两个方面对领导干部自然资源资产离任审计的重点从下述两个方面进行明确，一是对领导干部对党中央和国务院关于生态文明建设的顶层设计、自然资源资产利用和保护的法律法规以及相关政策文件的落实等情况的审计，二是领导干部在其任期内的自然资源和资产的使用情况、保护状况以及自然资源资产在使用过程中的收益情况的审计①。因此，结合《领导干部自然资源资产离任审计暂行规定》的有关内容，可以将当前我国领导干部自然资源资产离任审计的对象主要界定为对领导干部在任期内执行有关生态保护和自然资源资产利用问题的法律法规、政策部署情况的生态审计和自然资源资产审计两个方面。生态审计需要以一定区域内的生态环境保护数据为依据，自然资源资产审计所依赖的自然资源资产负债表的编制，需要将分散在不同区域、不同层级的政府和不同政府部门的有关自然资源和资产的使用、保护和收益等方面的数据进行有效汇总并实时更新。由于生态环保数据由环保部门掌握，自然资源资产相关数据散落在各自然资源资产部门手中，而审计部门与环境保护部门、自然资源资产主管部门在行政层级上属于平行关系，各自在数据的统计、汇总和上报系统方面存在隔离，使得审计部门难以有效获取生态环境保护、自然资源资产使用和收益等方面的数据，导致针对有关领导干部的自然资源资产离任审计存在很大的困难。现有行政机构的设置状况，不仅加大了行政运行成本，也降低了审计结果的准确性，进而影响到审计结果的适用。

2 领导干部自然资源资产离任审计面临的困境

生态环境保护审计和自然资源资产审计作为领导干部自然资源资产离任审计的两个重要方面，在实际工作中不仅需要各级审计部门投入相应的时间和成本，也需要生态环境保护部门、自然资源资产部门的密切配合。但由于现有行政管理体制和运行机制存在的问题，审计部门在对领导干部进行自然资源资产离任审计时，面临有效数据获取难、审计人员的专业性不足、数据间难以有效支撑、自然资源资产负债表编制存在一定障碍以及与审计相关的配套制度不健全等问题，制约了领导干部自然资源资产离任审计工作的有效推进。

（1）审计所需的有效数据获取难。国家审计主要包括财政预算执行情况审计、国有资产投资审计、领导干部经济责任审计和领导干部自然资源资产离任审计四大类。财政预算执行情况审计、国有资产投资审计、领导干部经济责任审计在具体实践过程中，数据来源较为集中，审计部门获取上述信息的成本较低且难度不大。例如，政府财政预算执行情况和国有资产投资收益等数据主要由政府财政部门、各级政府的国有资产监管部门提供，国有控股上市公司的财务报表等都可以直接作为审计的依据。与前三项审计监督具有较为明确的数据来源且较易获取数据不同，领导干部自然资源资产离任审计所需要的数据分散在水资源、国土资源、林业资源、草场资源、矿产资源、环境保护等多个行业主管部门。由于各部门都有一套相对独立的数据统计系统，各部门间的数据系统大多不兼容，加之个别部门出于部门利益考虑或其他动机不愿意主动提供相关数据给审计部门，使得审计部门在领导干部自然资源资产离任审计时不仅数据获取的成本高，而且获取难度大。此外，审计部门对领导干部进行的自然资源资产离任审计需要一段时期内的数据，很多数据有明确的起止时间要求，并且对数据的时效性要求较高，这也是上述数据管理部门难以保证或者不愿提供的。2018年3月新一轮党和国家机构改革，将原本分散管理自然资源的部门进行职能整合和机构设置调整，组建了自然资源部，新组建的国家林业和草原局归口自然资源部管理。同时，本次机构改革还对涉及到生态环境保护等方面的职能进行了调整，以原环境保护部为基础，将有关气候变化、节能减排、水污染防治、水环境保护等职能整合后，组建生态环境部。上述机构改革的实施，为我国生态环境保护和自然资源资产两大方面数据的整合提供了便利。但是，由于自然资源部、生态环境部和国家审计署之间在自然资源资产的分布、使用、变动和收益等方面数据系统的对接和数据资源的共享上尚未构建起统一的协调机制，使得审计机关在推动领导干部自然资源资产离任审计时仍然面临数据和信息不足的困境。因此，构建国家审计署与自然资源部、生态环境部在数据开放和共享等方面的协调机制，对于保障领导干部自然资源资产离任审计工作的顺利推进非常必要。

（2）审计人员的专业性不足。审计监督是一项专业性和技术性较强的工作，从事审计监督的工作人员需要具备一定的专业技能和知识背景。通常来说，审计机关的工作人员需要具备审计、财务管理、经济法等相关法律等方面的知识和业务技能。自然资源资产审计虽然属于行政审计中的一个类型，但是其与一般的审计项目不同，自然资源资产审计不仅要求审计人员具备相应的审计、财务管理和法律等知识，还需要审计人员具备一定的生态学、环境保护、气候变化、大气污染防治、水环境污染监测、土地资源管理、矿产资源开采、矿山修复、森林和草原防护等方面的知识储备，技术要求较高，专业性较强。例如，在自然资源审计中，需要用到无人机进行航拍、运用GPS卫星定位技术等，而这些技术的掌握和使用对于审计机关特别是基层审计机关的工作人员来说，专业性过强。同时，以现有审计机关工作人员的教育背景和工作经历来看，绝大多数审计人员很难正确地识别自然资源资产的有关信息，更不用说去编制综合程度更高、专业性更强的自然资源资产负债表并对涉及到的各类自然资源资产的统计报表进行较为专业的审计监督。因此，由于审计机关的工作人员对于各类自然资源资产方面的统计报表难以进行准确的界定和明确的判断，从而使审计机关对领导干部自然资源资产离任审计监督难以取得实效，而完善的路径便是加强审计机关与自然资源资产管理部门的合作，用其专业和技术优势来弥补审计机关在自然资源资产监督上的弱势。

（3）不同部门和不同地区间的许多数据难以有效支撑。数据是信息的表现形式之一，是政府决策和行政运行的重要依据，也是检验政府行政运行绩效和实施行政监督的主要参考标准。伴随大数据时代的到来，数据在政府治理中的作用愈发重要，数据已成为人工智能时代国家的战略资源，数据治理已成为未来政府治理的重要发展趋势。从全社会数据分配格局来看，政府掌握全社会大约80%的数据，政府在数据数量上的优势为数据治理水平提升奠定了较为坚实的基础。但从现有的政府数据的配置结构来看，数量可观的数据被不同地区、不同层级的政府和不同的部门所掌握，不同区域间、不同层级政府间和不同部门之间的数据壁垒问题非常突出，政府数据的使用并未形成有效的合力，影响政府治理水平的提升和治理绩效的改进。领导干部自然资源资产离任审计是一项比较专业的审计类型，涉及到的数据类型非常多，所需要的数据量非常大，完全、准确的自然资源资产数据供给是确保领导干部自然资源资产离任审计工作能够取得实效的根本保证。但与政府部门其他类型的数据一样，领导干部自然资源资产审计监督所需要的数据分散在不同地区的不同层级政府的各个不同的部门之中，由于我国至今尚未构建起统一的国家自然资源资产数据库系统，给领导干部的自然资源资产审计监督带来很大的麻烦。同时，由于各个部门采用的数据统计系统并不统一，系统内部采集的信息项目类型存在差异，并且在数据的统计范围、统计时间、统计口径、统计单位等方面也不一定完全一致，导致各部门的数据之间难以有效支撑，特别是不同地区和不同部门采用的标准不一致更是给领导干部自然资源离任审计带来难题。例如，“以耕地质量等级划分为例，有的标准将耕地按质量等级由高到低依次划分为1至10等，有的标准则划分为1至15等，具体指标、数据也不尽相同，使得在审计中定量与定性的评判尺度难以准确把握”[5]。此外，在自然资源部和生态环境部组建之前，我国有关自然资源资产和环境保护等方面的数据分别由国土资源、林业、农业、水利、国家发展和改革委等部门掌握，且各部门彼此间在职能划分上存在一定的重叠和交叉，这在很大程度上会导致各部门在统计数据时存在重复统计和统计遗漏问题。部分重复统计和应该统计的数据而没有统计，会使汇总后的数据难以真实全面地反映一个领导干部任期内自然资源资产的真实变动和收益情况，甚至会出现因不同部门之间的数据“打架”导致难以得出审计结果的问题。

（4）自然资源资产负债表编制存在一定障碍。“领导干部自然资源资产离任审计的核心是对自然资源资产负债表实施审计”[3]，因此，要想提高领导干部自然资源资产审计的效果，必须要有比较规范且真实的自然资源资产负债表。自然资源资产负债表作为对自然资源资产的规模、质量和结构的记录，可以比较准确全面地反映一定区域内各类自然资源资产的现状及其在过去一段时期内的变化情况，据此可以较为客观公正地评价一定区域内生态文明建设在一段时期内取得的成效及存在的问题。但是，由于自然资源资产负债表涉及的政府部门主体多、自然资源类型复杂、资产价格又处于实时变动过程中，导致编制存在一定的障碍。例如，“自然资源实物量的指标设计、统计分类、度量单位等都需要综合考虑各类资源的多重属性和用途，难度较大。价格是自然资源价值量核算的关键，但很多自然资源价值量没有市场交易和市场价格（如生态服务价值），其价格估算又缺乏可普遍接受的、标准化的核算规范”[6]。而且，很多自然资源资产的分布存在跨行政区的特征，很难通过人为的区分来将具体的资源数量和资产的价值等进行估算，这也在一定程度上给领导干部的自然资源资产审计带来困难。同时，由于自然资源资产负债表编制涉及到的地区和部门较多，需要有一个能够统筹不同地区和不同部门的机构来负责协调编制过程中遇到的各类体制和技术上的难题，以实现顺利完成自然资源资产负债表编制的任务。但从现有的科层制的行政管理体制来看，各类型的自然资源资产主管部门主要对上级部门或者本级政府负责，部门间的联系和协同较少，行政管理体制和机制存在的障碍也在一定程度上影响自然资源资产负债表的编制。

（5）与领导干部自然资源资产离任审计相关的配套制度不健全。领导干部自然资源资产离任审计监督作为近年来党中央和国务院大力推动实施的专业审计类型之一，不仅是国家加强对自然资源保护，大力推动社会主义生态文明建设的重要举措，也是强化对领导干部履职能力的约束、引导领导干部树立正确的政绩观和发现优秀的领导干部的重要路径。同时，我们也要意识到，领导干部自然资源资产离任审计监督工作是一项比较复杂的系统性工作，不仅需要借助于审计机关认真专业的审计工作，还需要通过相应的配套措施来推动领导干部自然资源资产离任审计监督能取得实效。通过编制自然资源资产负债表，对领导干部任期内的生态保护情况和自然资源资产变动、收益等进行审计，目的不仅是要对领导干部在特定任期内的生态绩效进行客观公正的评价，更重要的是要将自然资源资产审计的结果运用起来，在干部评价指标体系中赋予其较高的权重，以此来作为选拔、任用和奖惩干部的重要依据，从而更好地规范领导干部行为，让其更好地履职尽责。但是，在目前的领导干部自然资源资产离任审计实践中，绝大部分地区的审计还停留在为审计而审计的层面，审计机关与纪检监察部门和组织人事部门之间缺乏审计结果的沟通和互动，只有少数被确立为全国自然资源资产审计试点的地区出台了关于自然资源资产审计结果适用的配套措施，例如浙江省湖州市专门出台了《湖州市自然资源资产保护与利用绩效考核评价暂行办法》，从自然资源资产保护、自然资源资产利用和生态环境改善等三个方面对各县区的领导干部进行评价和比较，以此推动领导干部履职尽责。

3 构建领导干部自然资源资产离任审计部门协调机制

领导干部自然资源资产离任审计的重点是生态环境保护审计和自然资源资产管理审计，二者涉及到的政府部门较多，“自然资源资产离任审计不仅仅是审计机关一个部门的工作，应与国土、海洋、林业、水利、环境保护等部门建立领导干部自然资源资产责任审计的工作协调机制”[7]。2018年3月，为了更好地强化对自然资源资产的监管，国家对原有的自然资源资产管理机构设置格局进行了较大幅度的变动，按照相同、相似职能归属于同一个部门管辖的原则，在原国土资源部、国家林业局和环境保护部的基础上重建了自然资源部、国家林业和草原局（归自然资源部管理）和生态环境部。通过本次机构改革，改变了自然资源资产管理机构设置过于分散的弱点，为领导干部自然资源资产离任审计监督的有效实施奠定了坚实的基础。

自然资源部和生态环境部的组建，打破了自然资源管理和生态保护多头监管的弊端，同时也为全面真实有效的自然资源资产信息和生态环境保护信息的获取提供了可能和便利。如果说自然资源部和生态环境部的组建为推动自然资源资产审计监督绩效提升提供了可能性，那构建国家审计机关与自然资源主管部门、国家审计机关与生态环境部门、国家审计机关与纪检监察和组织人事部门的部际协调机制是将这种可能性转变为现实的关键一步。

（1）构建有效的国家审计机关与自然资源资产管理部门间的协调机制，推动部门间数据的开放共享和自然资源资产负债表的有效编制。伴随大数据时代的到来，数据已经从单纯地反映信息的一种表现形式变成一个具有很大利用价值并能带来收益的战略性资源。但是，单独的、孤立的数据是没有什么价值的，数据只有通过汇总成数据系统，并采用一定的技术手段对其进行深度的挖掘才能把数据的价值充分地发挥出来，这就需要各不同地区、不同层级的政府和不同部门之间的数据能够做到尽可能地开放、共享和互联、互通。自然资源资产负债表的编制，不仅涉及到自然资源资产的数量、质量和结构变动情况，也是一个区域内的生态环境保护水平和质量的重要依据。自然资源部主要职责是履行全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制，这也为我国打造统一的自然资源资产数据平台提供了可能。为此，国家审计机关可以联合自然资源部门，共同组建全国自然资源资产数据平台，国家审计机关着手制定自然资源资产审计指标体系，共同参与编制自然资源资产负债表。自然资源部门负责数据平台的构建和数据录入，审计机关根据全国自然资源资产数据平台的变动情况适时地调整自然资源资产审计指标体系，以此作为对各级领导干部离任审计的科学依据。同时，审计部门还可根据数据平台中数据的变化情况对处于任期中的领导干部进行自然资源资产责任审计预警，将时点审计转变为全过程审计，实现对领导干部在任职期间的行为进行有效监督的作用，将事后审计监督与事中审计监督进行有效结合，以实现将领导干部自然资源资产监督效能最大化的目标。

（2）构建国家审计机关与生态环境部门的协调机制，推动生态环境保护信息对国家审计机关的开放和共享。生态环境保护审计是领导干部自然资源资产离任审计的重要内容之一，与自然资源资产变化不易被人察觉不同，生态破坏和环境污染极易被感知，相关数据也可及时被有关部门掌握。但由于在很长时期内，我国管理自然资源资产的部门设置过多，导致很难将生态环境保护方面的信息进行有效汇总，并在不同部门间共享，从而影响领导干部自然资源资产审计监督的效果。2018年3月党和国家机构改革中新成立的生态环境部，将原本分散在各个部门的环保监管职能进行有效整合，从而为自然资源资产相关数据的统一提供可能。国家审计机关在进行领导干部生态审计时，需要与生态环境部门建立协调机制，共同编制生态环境保护评价指标体系和建立全国生态环境保护数据平台，国家生态环境部门负责将日常监管数据和中央环保督察组的督察结果等信息及时录入数据平台，审计机关可凭借生态环境保护平台的数据信息，依据生态环境保护评价指标体系对领导干部进行生态审计。

（3）构建以审计部门工作人员为主，包括生态环境部门和自然资源部门等机构的相关专家组成的联合审计监督部际协调机构，负责领导干部自然资源资产的离任审计工作。领导干部自然资源资产离任审计是一项专业性和技术性较强的工作，在监督工作人员安排上，可充分吸纳外部专业人士，构建以审计部门为主，生态环境部门和自然资源部门相关专家组成的联合审计监督工作组。同时，自然资源资产主管部门在工作中会对其管辖的自然资源资产的变动情况进行定期审查，生态环境保护部门会定期通报各地区的生态环保信息，并形成相应报告。这些报告可与审计部门共享，避免审计部门在对特定领导干部任期内的自然资源资产变动和使用情况进行审计时做重复劳动，既有利于节约审计成本，也因为有自然资源资产和生态环境部门的专业报告而提升审计监督的科学化和专业化水平，确保审计结果的可信度和在运用过程中的有效性。

（4）构建国家审计机关与纪检监察、组织部门的协调机制，发挥自然资源资产审计监督结果的效用。国家审计机关的主要职责是对国家机关及其工作人员进行审计，实现审计全覆盖的目标。“开展领导干部自然资源资产审计是加强对权力制约和监督的客观需要”。[8]国家审计机关对领导干部自然资源资产离任审计的目的不仅是要对国家自然资源资产和生态保护状况进行审计，以此推动生态文明建设取得更大成果，更主要的目的是要通过审计监督来规范和约束领导干部的行为。因此，为了切实发挥自然资源资产审计监督结果的效用，需构建国家审计机关与纪检监察、组织人事部门的协调机制。可由国家审计机关联合纪检监察机关、党委组织部门、政府人事部门建立领导干部自然资源资产审计信息平台，以此作为纪检监察机关进行纪检监察和组织人事部门进行干部任用的重要依据。

（5）尝试以一定的区域为单位，进行领导干部自然资源资产审计监督。改革开放以来，以经济建设为中心的党的基本路线成为指导党和国家工作的中心指导思想，反映在对地方官员的考核方法上就是以地区生产总值为核心指标，具有强烈晋升动机的地方官员为了获得更多更高的晋升机会，彼此间展开了激烈的经济锦标赛，这种经济锦标赛在部分地区演变为恶性的地区竞争。对领导干部开展自然资源资产审计监督，有助于改变这种恶性竞争的态势，将很多地方官员扭曲的政绩观给转变回来。但是，在自然资源资产审计监督中，很多地方官员为了本地区的自然资源资产能够得到有效的保护，不惜以牺牲相邻地区的自然生态环境为代价，这种做法从本质上与国家大力推行的领导干部自然资源资产审计监督的初衷是背离的。由于自然资源资产的保护和利用，需要相邻地区的地方政府之间的密切配合，因此，可以改变现有的单纯以行政区划为单位的考核方法，尝试以一定地域为单位，对该区域内的几个行政区的领导干部的自然资源资产审计监督进行合并，以最大限度地实现自然资源资产审计监督的目的。

4 结论

领导干部自然资源资产审计监督是党中央和国务院近年来大力推动实施的审计监督类型之一。领导干部自然资源资产审计的实施，有助于改变领导干部单纯以经济增长为目的的政绩观，树立保护自然生态环境和合理利用自然资源资产的执政理念。由于受到管理自然资源资产的部门众多以及科层制管理体制的影响，领导干部自然资源资产审计工作在实施过程中遇到很大困难，取得的效果较为一般。生态环境部的成立为自然资源资产管理机构的统一提供契机，同样也为领导干部自然资源资产离任审计工作的有效实施提供可能。在此背景下，我们可以通过构建国家审计署与自然资源资产管理机构、纪检监察机构、组织人事部门的横向协调机制，实现相关数据的共享，推动审计监督和专业技术监督的有机融合，是消解当前我国领导干部自然资源资产审计监督面临的困境，提升领导干部自然资源资产审计监督水平和质量的重要路径。

注 释：

① 参见《领导干部自然资源资产离任审计暂行规定》（2017年6月）。