国库集中支付电子化模式下退回业务存在的问题

熊学海　郑幸

近年来，国库集中收付制度改革持续推进，财政集中支付业务效率和服务质量显著提高。财政部门组织协调全面上线集中支付电子化系统，集中支付代理银行和预算单位也上线运行了相应的自助柜面系统，推动了财政授权和直接支付业务从手工向电子化模式过渡，实现了集中支付业务的便捷化、高效化、安全化和低成本运行。但从近期实践运行情况看，国库集中支付电子化模式也产生了一些弊端，如弱化国库支出事中监督，其中由于国库集中支付电子化流程设计和日常业务管理存在问题，导致零余额账户出现贷方余额，亟需关注解决。

一、国库集中电子化模式下退回业务存在的问题

1.电子化退回清算需要预算单位先确认。根据《财政国库管理制度改革试点方案》和各级国库集中支付清算办法，代理银行“先支付、后清算”，当发生集中支付退回时，代理银行根据零余额账户的贷方金额，填写集中支付申请退款凭证和汇总清单，提交国库，主动将退划资金划转国库单一账户，集中支付退回不需要预算单位确认。

国库集中支付电子化系统上线后，根据各级财政部门和人民银行联合颁布了国库集中支付业务电子化管理办法，退款清算流程为：代理银行收到退回款项后，在银行系统中预匹配对应支付凭证信息，匹配结果自动反馈到自助柜面业务系统，预算单位在自助柜面业务系统中确认银行预匹配的退票信息，确认结果自动反馈到国库集中支付系统。代理银行在财政业务系统归集退款信息后，生成电子退款凭证等电子信息，发送至国库，办理退款清算。

因此，国库集中支付电子化后，预算单位确认匹配退款信息成为代理银行办理国库集中支付退回的前置条件，这有利于将退回资金与授权支付准确匹配。但实践中，一些预算单位对授权支付退回不够重视，有些会计、出纳为兼职或外聘，并不每天登陆自助柜面系统或到代理银行柜台进行确认，代理银行不能办理退回，最终导致预算单位零余额账户产生贷方余额，有的甚至长达几天以上。

2.授权支付退款业务较复杂，代理银行处理不积极。国库集中支付电子化模式下，财政授权支付退回业务发生较少，其业务流程更为复杂，需将退回资金与原支付凭证相匹配、将汇划国库资金报文与退款申请相匹配，部分代理银行不能熟练准确处理。部分集中支付代理银行对授权支付退回也不重视，以预算单位未确认为由延迟办理，未及时有效督促和指导预算单位完成确认。

3.退回业务处理不及时缺乏有效的法规约束。《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》没有商业银行代理集中支付业务的详细规定，《财政国库管理制度改革试点方案》及清算办法仅要求“营业终了，因特殊原因财政部零余额账户和预算单位零余额账户出现余额时，代理银行应造册登记，注明原因备查，并将有关信息于次日上午反馈人民银行和财政部门”。国库集中支付发生退款，资金先退回预算单位零余额账户，产生贷方余额，支配权属于预算单位，难以认定为代理银行占压财政资金，人民银行不能采取罚款等行政处罚措施，只能督促其整改。

二、造成的不利影响

1.损害国库集中支付账户体系。国库单一账户、财政零余额账户、预算单位零余额账户等共同构成了国库集中支付账户体系。代理银行根据授權支付凭证办理支付，先垫款，后集中向国库申请清算，财政资金集中于国库单一账户，通过零余额账户到最终收款人。零余额账户经常出现贷方余额，实际分散了财政资金，演变成了实有资金账户。

2.弱化预算支出监督。预算单位零余额账户日终留有贷方余额，财政资金分散于各商业银行零余额账户，暂时脱离了预算统一管理，国库支出没有及时冲正，财政和国库部门无法及时了解资金使用和运转情况，不利于财政和国库部门监督管理。

3.易诱发财政资金风险。预算单位零余额账户日终留有贷方余额，存在逆向选择和道德风险：代理银行可能将零余额账户余额作为其存款任务，变相占用财政资金;预算单位可能通过一般转账（不通过国库集中支付系统）将账户余额直接使用，脱离财政支出监督。

三、有关建议

1.完善国库集中支付电子化资金退回业务流程。取消国库集中支付退回由预算单位确认的环节，由代理银行根据退回资金的信息匹配原支付信息，办理退回后，再向预算单位反馈。对于部分退回等难以匹配原支付凭证的，代理银行可联系预算单位确认，预算单位是否确认不影响退回清算办理。

2.加强对国库集中支付代理业务的管理。修订完善相关管理办法，对代理国库集中支付业务进行规范，明确行政处罚标准，增强国库集中支付业务制度规范的约束力。加强对代理银行管理和业务指导，探索建立预算单位零余额账户预警监测机制，代理银行收到退款时，及时反馈财政、国库和预算单位，对预算单位不及时确认的，自动进行预警，根据风险等级采取相应措施，直至暂停其支付。

3.继续深化国库集中支付改革，建立国库单一账户制度。总结十多年国库集中收付改革试点的经验，根据经济社会发展需要和信息技术快速发展的现实条件，探索人民银行直接办理国库集中支付业务，简化业务流程，零余额账户开设在国库，财政资金从国库直接支付到最终收款人，从根本上解决代理银行变相占压财政资金问题。

（作者单位：中国人民银行孝感市中心支行）