论农民集体土地所有权之主体定位

朱涛

【摘要】坚持农民集体土地所有权由我国土地公有制决定，其不仅有政策基础，亦有法律依据。然其主体不明，制度设计不符合物权法规律等问题常遭诟病。对此，不能生搬硬套传统物权法理论，要立足我国实情，立足政策解释、历史解释，判断农民集体土地所有权主体性质之实质。此外，还需注意吸收比较法经验，充实农民集体组织社团性与集体组织成员资格之间的有机联系。更要重视把握农民集体土地所有权对于保护农民利益的制度价值。

【关键词】农民集体土地所有权  成员资格  总有  入会权

【中图分类号】D922.3                        【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.22.011

确立农民集体土地所有权之重要意义

我国《物权法》第59条规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。此系农民集体土地所有权在物权法上之确认。同时，我国《民法总则》第96条亦在权利主体层面，将农村集体经济组织归类为特别法人，以代表农民集体行使农民集体土地所有权。以上规定皆属我国《宪法》第10条所确立之农村土地集体所有制在民事法律层面上之具体应用。可以说，农村集体土地所有制这一制度非常具有中国特色，其系由我国社会主义经济制度之基础，即生产资料社会主义公有制所决定。首先，从制度意义层面上看，我国长期以来始终坚持贯彻农村土地集体所有制，所取得之成果可谓有目共睹。特别是近年来，随着我国对完善农村土地集体所有制不断加大之立法投入，诸多法律规定出台，使得一大批国家农村政策得到了落实与巩固。尤其是对解放并大力发展农村生产力以及稳定农村集体经济组织秩序，保障其成员权利等方面作用巨大。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，明确要求坚持农村土地集体所有制的政策方向，这是中央对农民与农村土地关系的定调。因此，坚持农村土地集体所有制不放松，即在当下农村土地制度之改革时代亦属重大课题。2018年《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》亦指出，制度建设是实施乡村振兴战略的重要抓手，依法保护农民集体土地所有权，是完善农村承包地“三权分置”制度的重要前提。2019年《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》更进一步确立了深化农村土地改革要坚守的底线，把完善落实集体所有权以及坚持农村土地集体所有制作为其中的首要问题来看待。由此可以更加明确地看出，我国在坚持农村土地集体所有制问题上的决心是一贯的，是任何时候皆不可被动摇的。在此背景下，全国人大常委会于2018年年底公布了关于修改《农村土地承包法》的决定，其目的之一显然是要通过立法再次强调，农地相关法律之修正须要在踏足农村土地集体所有制之基础上向前推进。

不难看出，农民集体土地所有权问题是我国农村土地集体所有制之核心。对农民集体土地所有权问题的正确认识，乃是关乎到今后我国农村土地制度改革，以及农村集体经济是否会可持续发展等重要问题之基础所在。然而，在论及农民集体土地所有权之主体，应为集体组织，抑或是集体组织成员问题上，常因规则不甚明晰，在实务中往往容易给相关人员造成主体定位的错觉。有鉴于此，如何解析农民集体土地所有权之性质内涵，以及如何对农民集体与农民集体成员间之关系进行正确定位等，皆是值得亟待研究且更是绕不开的问题。笔者认为，把问题置于比较法视角下，对于民事财产权利秩序与国家政策对权利主体之保障功能间所应呈现之应然状态，给予重构解释，不失为一种可以澄清问题的有效手段。

农民集体所有权之法律性质

土地对于农民而言可谓最重要之生产资料亦为其赖以生存之根本，其性质属不动产，并为物权之客体。而农村土地被利用之事实，则系属以所有权为基础构建起的物权体系发挥作用之结果。傳统物权法理论认为，所有权为可对物进行全面支配之物权，[1]有对世效并可排除他人干涉，属权利之母，又为各国物权法构建物权体系之轴。其权能通常表现为占有、使用、收益、处分等形式。[2]凡具备上述四项权能内容者，皆可称完整所有权。但是，诚如上文所述，由于我国实行的是生产资料的社会主义公有制，农民在该体制下不能直接成为农村土地所有权之主体，由此，取而代之的是“农民集体”这一用语的出现。在我国，“农民集体”一词虽广为大众熟悉，然其并非严格的法律概念用语。追究其历史会发现，这一用语之形成系诸多政治性文件以及一系列政治运动所共同导致之结果。尽管如此，与政策用语不同的是，法律概念用语若是模糊，不仅不能准确地表达出其所承载的价值内容，而且势必会影响权利主体实现权利之功能。[3]

众所周知，我国的土地制度在全民所有制与劳动群众集体所有制为基本经济制度之模式设计下，呈现出城乡分化之态势。若追溯该结构之始发原因，或与新中国成立初期学习苏联国有化、集体化经验有关。[4]而这种城乡二元之设计又衍生出了城乡二元之土地结构，反映在以《民法通则》、《民法总则》以及《物权法》为首的相关法律上，则呈现出我国土地物权制度地“城乡二元”状态。亦正因为如此，集体所有权可于法律允许之范围内排除来自国家的干涉，并能达成一定程度之自治。

我国虽然鲜有法律直接规定“农民集体”之法律内涵，然其作为法律用语已为大众所接受。为了解决农民集体土地所有权之主体含糊虚化问题，《物权法》在《宪法》以及《民法通则》之相关规定基础上又有所发展。或有鉴于此，某些观点认为，在我国民事法律领域，集体所有权之主体结构呈复合状态，即集体组织与其集体组织成员皆可作为集体财产之所有主体。[5]所谓“所有”，于法学实用主义层面而言，其所呈现出的状态是于法之背景下的人与物之间的归属关系，并进而派生出的绝对支配以及排他干涉等效力。[6]就我国现行法下农民集体土地所有权之主体间关系来看，其非常接近于共同所有。根据物权法理论，所谓共同所有者，为数人共享同一所有权，[7]系属多数所有关系。理论上有学者认为，在所有权之内部权能中存在着一种对于标的物之管理权能。该管理权能在共同所有关系中，通过成员间之相互协作得以实现。而共同所有又根据成员间之结合协作关系是否紧密以及组织管理是否严格之程度不同，存在着共有（按份共有）、合有（共同共有）以及总有三种类型之共同所有的反映形态。[8]至于农民集体土地所有权到底应属何种形态之共同所有？我国学术界亦曾有过相关探讨，[9]对此不再赘述。

笔者认为，从一定层面上观察，我国农民集体土地所有权就其性质而言，其并非上述所言之共同所有类型中之共有。首先，按照我国目前法律规定来看，农民集体土地所有权主体仅于形式而言，可体现为集体组织之单一性与集体组织成员之多元性的对立状态。此外，在共有制度下的权利人通常对于共有财产存有请求分割之权利，而在农民集体土地所有权内部则不存所谓共有权利人之份额。对此，虽有观点认为我国农民集体土地所有权主体为复合结构。然于“一物一权”之物权法原则下，同一物上不能同时存在两个所有权，主体复合型结构只能特指两个主体共享某一所有权之状态。若是如此，依据我国通说之观点，农民集体土地所有权应为集体组织单独所有权。是以，以共有论解释农民集体土地所有权显然存在逻辑障碍。[10]

除以上所言共有形态外，合有也为共同所有的一种表现形式。然而与共有不同的是，合有特别强调基于共同目的而产生之共同关系的存在，相关权利人并受此目的或关系之约束。[11]若仅着眼于此，或可言农民集体土地所有权于其具有相似性。但是，值得注意的是，合有之内部成员间亦存在着潜在性份额，只不过其份额主张受其共同目的或者共同关系存在约束，并非显现于表面。若共同关系消灭，则潜在份额开始显现。反观农民集体土地所有权，就其制度目的而言，其内部绝不允许任何形式的份额存在。因此，以合有解释农民集体土地所有权亦不符合我国当前实情。

最后，总有这种共同所有之形态，乃是经多人结合而成立，并常以组织成员之资格享有权利。除此之外，在总有之结构体系中，往往由各个成员共同构成一个团体，该团体拥有对物之管理与处分等權限，其组织成员无权利份额，亦不能享有分割请求权，更无法转让其资格权利。其只能在组织之制约下，享受使用与收益之利益。总之，从上述来看，总有强调的是成员资格的得失与其权利之享有相互挂钩。其成员身份与权利资格间存在着紧密联系，可谓有身份者，有权利;无身份者，无权利。[12]据此，若抛弃政策目的与政策精神，单纯着眼于组织与组织成员间构成关系来看，目前我国农民集体土地所有权最为接近共同所有形态者，应为此处所言之总有无疑。

来自总有性入会权之启示

对于上述所言之类型归属问题，若寻他国之制度进行比较者，或可更有助于加深对于我国农民集体土地所有权性质之理解。在日本现行法上，亦存在具有总有性质之权利。[13]其相关规定被置于日本民法典之物权编内，即入会权。然而，我国对于日本入会权的研究并不深入。其早于日本民法典产生，可谓古来有之。虽然入会权目前遭受到能否继续存在严重质疑，但尽管如此，其作为资本主义制度下为数不多之农村集体内部具备“公有”性质的权利，即使于现代仍具有特殊研究价值。特别是可为考察我国农民集体土地所有权性质，提供比较珍贵的制度借鉴。有关入会权法律，被分置于日本民法典物权编内第三章所有权一节以及同编第六章地役权一节中。共设规定两条，其内容如下：

第263条，具有共有性质之入会权，除遵循各地习惯外，适用本节规定。

第294条，不具有共有性质之入会权，除遵循各地习惯外，适用本章规定。

由此可见，入会权所呈现的权利性质分别为共同所有与地役权特征。由于本文旨在探析我国农民集体土地所有权性质，职是之故，具共有性质之入会权更宜作为本文考察对象。

至于入会权到底为何物？其所言共有到底为何种内涵共有？对此法律并没有明确规定。目前，日本学界通说认为，所谓入会权是指，居于一定地域内的村民于该地域内山林、原野等范围内，所形成的以杂草、秣草、薪炭、林木等采伐为内容的共同收益性之习惯上的权利;又为，以集体组织为主体对土地进行总有性支配的习惯上之物权。[14]由此类观点可见，通常入会权是以主体呈集体组织状态并且以集体组织成员收益为目的的权利。该权利呈现出了较强的地域性与封闭性，并由该特性造就了权利人身份的排外性。

可以说，自日本民法典施行以来，无论其是否因适应时代多元需求而作修订，入会权在内容上皆大体维持如上现状，并无甚发展。同样，若反向思考，入会权能在众多民事权利皆与时俱进之冲击下依旧可保持如旧状态，可以说，其所体现出的立法价值可谓相当稳定。这对于平衡、牢固农村集体与农村集体成员之间的关系起到了重要作用。具言之，从入会权总体规范布局看，由于其规定分置于共有以及地役权两处，反映出该权利可根据不同情形，分化出两种性质。再从规范设计上看，该条文呈现出高度概括状态，其内容相当简单，既无强调权利成立要件，亦没规定具体适用情形。最后，由于二条文皆规定有“习惯”一词，则说明无论何种性质的入会权皆以习惯作为第一性法源，因此，可以断定入会权须是以习惯存在为其成立前提。“遵循各地习惯”这种条文设计背后承载着一种独特的价值体系。习惯通过取道民法典可以大量进入到私法秩序中，此举不仅丰富了法官裁量的后台依据，同时，在立法层面亦为推行习惯入法给予了正面且确定性的回答。

不难发现，入会权的性质具有如下特征：第一，入会权涉及到生活于广大且不同地域的农民。因各地具体情况不同，法律难以对此统一规划，是以，其虽为物权法所规定，但最后不得不依赖于各地习惯解决;第二，入会权除注重集体组织成员对于生产资源共同之开发利用外，亦重视集体组织秩序（习惯化的农村集体组织之内部规则）。集体组织成员须遵从集体组织管理。第三，入会权基于集体组织成员之资格才可获得。入会地的管理主体为集体组织，获取收益之权能归其集体组织成员所有，因此，集体组织成员资格的得失，会连带影响入会权的变动。

总有理论有利于揭示农民集体土地所有权之法律内涵

集体成员不能等同于集体组织，集体组织成员对于农地之利用亦并非对其个人所有土地之利用，[15]对此笔者亦表赞同。因为只有坚持集体组织为农民集体土地所有权单一主体者，才最贴近国家坚持农村土地集体所有制政策理念，亦能最完整体现出我国物权法上所有权与用益物权之间的法律逻辑关系。具体言之，“农村土地集体所有制不能垮”是国家最高政策要求，亦是建设农村土地制度最高指导原则;另外，在法规实操层面上看，农村集体组织成员实质上多为用益物权之主体。是以，只有坚持集体组织为农地所有权利之主体者，集体组织成员才可通过取道物权法以及相关农地法律者，与集体组织之间建立起用益物权关系，以便在法律上能够实现对于农村土地利用、收益。此点亦符合我国农村土地的物权立法设计的精神。

目前，农村集体组织成员对于农村集体土地的利用皆是以家庭承包方式在农村集体土地所有权上通过设定用益物权来实现的。其中，农村集体组织成员对于本集体组织所属土地的承包权则来源于其作为该农村集体组织成员的资格。可见，农村集体组织成员资格正是其获取生产、生活资料的必要条件。是以，农村集体组织成员对于农村土地之利用，并非取自其成员本身所拥有之所有权，而是由其作为农村集体组织成员之身份权所决定。[16]由此看来，确认农村集体组织成员资格，亦是我国农村土地集体所有制重要内涵。因其不仅衔接了农村集体组织成员与农村集体组织之间的联系，亦明确了农民土地集体所有权的主体定位，更加体现了政策对于农村集体组织成员的社会保障等功能。

虽然我国农民集体土地所有权与日本法上总有性入会权并不完全相同，但作为比较制度，二者间极具相似性不容否认。具体言之，总有性入会权模式下的农民集体，享有对该集体组织之财产的管理权与处分权。同时，其集体组织成员依据其资格享有对该农村集体组织之财产的使用权与收益权。若立足该总有性入会权特点，反观我国农民集体土地所有权者，除在上述所言之权利二分形式上与总有性入会权有高度契合外，若遇涉及本集体重大利益者，其组织成员，亦可经法定程序要求对集体事务进行民主管理。[17]而于总有性入会权中，亦存在集体组织之成员通过习惯程序体现其意志或影响集体组织之重大决定等情形。[18]

鉴于此，很大程度上可以说，以总有性入会权之总有理论解释我国农民集体土地所有权性质，确有利于明确我国农村土地的权利主体定位，同时亦有利于解决我国农村土地的权属纠纷问题。诚如上文所言，农民集体土地所有权的主体须具备团体性质，而团体成员则依其身份、资格等条件，经过团体才能对于权利客体行使行为，作出意思。在现行物权法之理论下，亦只有总有这种共同所有形式最能贴近前述政策要求。曾有学者指出，若从农村土地所有权历史沿革上观察，集体所有在实质上所展现出的价值就是对于农地之使用与收益。而成员之资格或者身份则是享有上述权利，共享其集体利益之前提。[19]有必要进一步强调的是，在我国特色国情下，只有集体组织为权利主体者，才可彻底解决农村土地资源向少数人集中问题，亦才能最大程度地体现出国家政策、法律对于公平正义的追求。而这一理念亦只有在集体组织公有制下才能获得实现。[20]

综上所述，准确理解权利性质，不仅能够使得法律体系获得稳定，同时亦能够提高审判人员于司法裁量时的实操性，更有利于杜绝纠纷所可能引发的社会动荡。当然，对于以总有理论解释我国农民集体土地所有权亦存有反对声音。其或是认为物权关系不应该基于资格、身份而产生，或是质疑总有论下团体作为主体的能力等。然笔者对此类观点不能赞同，因私权体系下之所有权与公权体系下之所有权，无论权利性质抑或是权能构造上皆存有不同。而公权性所有权的产生正是基于其团体特征而来[21]。据此，上述观点若从私权性所有权之角度出发，恐难理解我国农民集体土地所有权实质。我国农民集体土地所有权采取的是以团体性为其构造支撑的所有权形态。有鉴于此，采取总有论对其权利性质进行解释的价值在于，其相较于其他制度而言更具解释优势。其不仅可明确权利主体与其内部成员之间的权利义务关系，其所承载的对于团体成员的社会保障功能，亦更能够体现我国政策对于农村集体土地所有权的价值追求。

注释

[1][11][12]谢在全：《民法物权论》上册，北京：中国政法大学出版社，2010年，第109、326、325页。

[2][17]全国人大常委会法制工作委员会民法室：《中华人民共和国物权法解读》，北京：中国法制出版社，2007年，第79、126页。

[3][9]陈小君等：《农村土地问题立法研究》，北京：经济科学出版社，2012年，第168、180页。

[4]周其仁：《城乡中国（修订版）》，北京：中信出版集团，2017年，第60页。

[5][10]崔建远：《物权法（第三版）》，北京：中国人民大学出版社，2015年，第181页。

[6][日]川岛武宜：《所有权法的理论》，东京：岩波书店，1955年，第1页。

[7]姚瑞光：《民法物权论》，北京：中国政法大学出版社，2011年，第78页。

[8][14][18][日]我妻荣：《新订物权法（民法讲义Ⅱ）》，有泉亨补订，东京：岩波书店，1984年，第314、427、449页。

[13][日]川岛武宜：《民法Ⅰ总论 物权》，东京：有斐阁，1960年，第255页。

[15]韩松：《论民法典物权编对土地承包经营权的规定——基于三權分置的政策背景》，《清华法学》，2018年第5期。

[16]陈小君：《我国农村土地法律制度变革的思路与框架——十八届三中全会〈决定>相关内容解读》，《法学研究》，2014年第4期。

[19][21]韩松：《农民集体土地所有权的权能》，《法学研究》，2018年第6期。

[20]韩松：《农民集体所有权主体的明确性探析》，《政法论坛》，2010年第29卷第1期。

责 编∕张 晓