我国养老金制度改革发展探析

2019-01-13王新宇许娜子

魅力中国 2019年9期

王新宇许娜子

(中国林业科学研究院，北京 100091)

2015年1月14日，国务院发布了《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，该决定明确了从2014年10月1日起对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革，机关事业单位实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，由单位和个人共同缴费，这标志存在了近20年的养老金“双轨制”的终结。

一、核心概念

养老金“双轨制”，是指在我国养老制度中，对机关事业单位人员和企业职工执行不同的养老金制度。在城镇企业中，由企业和职工本人按一定标准缴纳养老费用，进行社会统筹，实行一种“缴费型”的养老保险制度；而在机关事业单位中，则由国家财政统一支付其人员的退休养老金。

养老金“双轨制”是在我国计划经济体制向市场经济体制转型期间所产生的特殊产物。自建国以来直至19世纪80年代，在计划经济体制下，我国企业基本都为国有性质，企业职工和机关事业单位人员的养老金收入差别不大。80年代中期以来开始的国有企业改革，使得传统的养老保险制度受到冲击，退休养老费用社会统筹开始试运行。随着企业用工制度以及工资福利制度改革的继续推进，1991年，国务院开始了尝试性的社会养老保险结构的改革实践，实行社会统筹，规定养老保险费用由国家、企业、个人三方共同负担。而在1995年，国务院提出建立企业统一的基本养老保险制度，并于1997年7月颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，正式明确了城镇企业职工养老保险的统一模式为社会统筹与个人账户相结合的模式，基本模式为企业补充养老保险和个人储蓄养老保险，企业职工的养老工作自“单位保障”向“社会保障”迈进。

在这整个过程中，企业率先实行了社会化，而机关事业单位仍处在单位管理的阶段，其人员养老金始终由国家财政统一支付，形成了制度上与事实上的养老金“双轨制”。

二、我国养老金“双轨制”的特点

养老金“双轨制”一直以来为人诟病的直接原因就是机关事业单位人员和企业职工由于两种不同的养老金制度而导致在同等学历、同等职务、同等职称、同等技能、同等贡献的情况下，人员在退休时因所在单位性质的不同，造成养老金存在巨大差异。比较二者，有以下3项主要不同。

一是统筹方式不同。

此前，我国大部分的机关事业单位工作人员的养老保险费用由国家财政统一筹资，个人不需承担缴费义务。而企业职工的养老保险属于统筹层次较高的制度，是单位和职工本人按照一定标准缴纳养老费用，分别纳入社会统筹账户和个人账户。其中，职工所在单位每月缴纳工资总额的20%，进入统筹账户；职工个人每月缴纳工资总额的8%，进入个人账户，以此来进行养老金的账户积累。

二是支付渠道不同。

由于养老金的统筹方式不同，进而具体支付养老金的渠道也不同。机关事业单位的人员养老金的支付是由国家财政统一全额拨款，采取现收现付的模式，属于财政预算渠道。企业职工的养老金是由其所在企业和个人分别缴费到养老保险专用账户，即养老保险社会统筹账户和个人账户，由代际转移支付和个人储蓄支付组成，实质上就是一种自筹账户。

三是享受标准不同。

养老金替代率，是指劳动者在退休时，领取的养老金水平与退休前工资收入水平之间的比率。对城镇基本养老保险替代率的测算结果却显示，企业职工养老金替代率一直处于45%左右的区间，与此同时，一直维持在80%——90%水平的是机关事业单位人员的养老金替代率。从另一个角度来说，机关事业单位人员和企业职工的养老金计发办法也有所不同。机关事业单位人员以退休前最后一个月的工资和连续工龄作为计发依据，与工作年限挂钩；而企业职工则以养老金缴费年限和缴费数额为计发依据，这也直接造成了二者在享受标准上的不同。

三、实行养老金“双轨制”产生的问题

在养老金“双轨制”下，企业职工普遍存在制度上与事实上的被剥夺感，这加剧了社会矛盾，不利于社会的稳定与和谐，在一定程度上延缓了社会公平正义的建设进程。同时这一制度也阻碍了劳动力的优化配置，增加了国家财政的负担，影响整个社会保障体系的建立健全。

第一，养老金“双轨制”破坏社会公平。

养老保险制度本质上是公共资源在养老领域的分配机制，是对国民收入的再分配。我国的企业职工养老保险制度在设计之初，无论是在统筹方式和支付渠道方面还是在享受标准方面来看，均与机关事业单位养老保险制度的设计有所不同。“双轨制”破坏了社会主义按劳分配的平等分配权，造成了同工不同酬的局面，有违社会主义公平正义的基本原则，影响了社会的和谐稳定。