邻避问题的几个维度

■文 / 陆琼

一、问题的产生

从经济学的角度来看，邻避问题的原理并不复杂。某个项目带有一定范围的外部性是问题产生的基础。项目的外部性如果为零，那么就不存在对其他群体的影响。外部性的范围如果大到一定程度，如排放温室气体导致气候变化，则问题本身将成为国家或国际层面的公共治理问题，不再仅仅涉及“我的后院”。这时候，个人或特定范围内的人群所承担的外部性损失将等于或低于社会边际损失，而阻止这种损失，如发起邻避运动的私人边际成本将高于社会边际成本，那么相关个人或群体将缺乏足够的动力来表达诉求，亦因此减少邻避冲突或邻避运动的发生概率。许多学者指出，邻避问题的关键是由少部分人或特定群体承担了某一项目的外部性。当然，这里通常是指负外部性或外部不经济性。理论上，如果这些负外部性能够得以内部化，又或者这些外部不经济性能够得到补偿，那么矛盾就能够得以解决。

从邻避的案例中可以看到，一部分邻避问题的产生源于项目选址地居民的不满，而成功解决的经验中，不乏由项目建设方向居民提供资金补偿、搬迁安置、社区福利项目、提供就业机会等措施。直接资金补偿可以弥补受影响群体的直接利益损失。搬迁安置相当于为居民承担了防护开支。为受影响的社区新建或修缮学校、文化中心、医疗设施、停车场等公益性的基础设施，或者在拟建项目中雇用当地居民，甚至创造额外的工作岗位，则能够更好地维护项目和受影响群体之间的邻里关系，补偿人们心理上的利益损失，更适用于那些被污名化或者引起心理不悦的项目建设。

然而，如同一句俗语所说，“能用钱解决的问题都不是问题”。邻避问题的复杂性，恰恰来自于许多项目的外部性无法单纯通过经济手段来解决。外部性的经济价值往往无法精确衡量，这使得项目建设方和受影响的居民群体之间就经济补偿问题容易存在争议。同时，邻避项目涉及的多方利益相关者之间，经常存在信息不对称和成本-收益不对称的现象。在实际操作中，各方易于出现复杂的观念冲突，许多衍生性的利益诉求无法简单地用经济手段或实物型方式来满足，从而使得一些项目的邻避冲突升级为群体性社会事件。

二、邻避问题的分类

根据一些学者的总结，中国近几年出现的邻避问题主要源于四类设施的建设。第一类为环境污染型设施，如垃圾填埋场。第二类是风险集聚类设施，如可能产生安全事故或环境污染的设施，如化工厂。第三类是易使周边居民产生心理不悦的设施，如殡仪馆、公墓等。第四类是被污名化的设施，如精神病医院。实际上居民对这类项目的反感也更多源于因价值观不同而引起的心理不适。环境污染型和风险集聚类的设施，有明确且客观存在的负面影响，邻避矛盾的焦点往往在于消除这种外部性的成本-收益核算。项目方显然总是倾向于降低成本，而受影响的群体总是倾向于减少自己的利益损失，或者尽可能提高自己在博弈过程中的实际收益。对于个人来说，这些收益可能是上文所说的资金补助，防护不良伤害的支出、社区便利设施乃至从争议项目中获得的工作机会。对于一些项目影响范围内可能包括的其他企业或社会组织来说，反对争议项目建设的收益将包括避免生产经营损失、减少防护性支出，并维护其在一定范围内的某种优势或垄断地位。争议项目影响范围内的企业，其固有的区域性优势越强，则阻止其他项目获得区域内综合性社会资源的排他性意愿就越强。如果当地原有的企业成为反对或者支持反对行为的活跃力量，这意味着，如果相关企业的诉求不能通过恰当的渠道进行充分地表达与沟通，那么他们就有可能“隐藏”在更大规模的群体中，甚至利用其他群体来表达反对意见。毕竟企业要比松散的个人更富有组织性，获取信息和资源的能力也更为完备。对于这些负面影响明确的项目，更重要的是事先评估影响范围内个人、企业或其他社会组织的直接利益损失，以及其潜在的利益诉求，并将满足这些诉求的成本纳入项目经济性核算。当然，专业与敬业的团队是开展这类工作的前提。对于那些易于引发心理抵触的项目，项目负面影响的程度则难以衡量得多。少了相对明确的估值中枢，项目支持方和反对方之间的协商交流就会充满各种变数。通常是“公说公有理，婆说婆有理”，谁也说服不了谁。对于支持方来说，通过科普、座谈、参观等低成本的方式来“四两拨千斤”是最理想的状态；然而对于反对方来说，“千金难买我愿意”是最大的筹码。不过，谁来保障“我愿意”或者“我不愿意”的权利呢？

在邻避问题中相当常见的情形是，当“不愿意”群体的诉求得不到满意的结果，就可能转向政府来争取对这种“不愿意”权利的保障。反对群体通过集体“散步”、集会等形式来表达“不愿意”并成功阻止邻避项目的先例并不少见。

三、邻避项目的另一分类

邻避项目实际上还有一种分类，即根据项目的属性分为公益性项目或商业性项目。前者通常包括垃圾处理设施、公墓、临终关怀医院等项目，它们虽然有独立的经营主体，但通常由地方政府授权特许经营或购买服务，可以说与地方政府是密切相关的利益共同体。常见的商业性邻避项目通常指那些易于引发污染或安全事故的生产项目，如PX及其他化工类设施、核电站或核废料处置设施等。这些项目由市场化主体独立经营，但由于投资多、规模大、利税高，往往能够得到地方政府的全面支持。

有学者认为，只有前者属于严格意义上的邻避项目，即真正的邻避发生在对大部分有利的项目有损少部分人利益的情况下，而针对商业性项目的反对和抗议属于邻避概念的泛化。不过，在国内近些年的邻避现象中，针对商业性项目的反对行为却获得了不低于公益性项目，甚至是更高的社会关注。

公益性项目的邻避问题趋于平和，很大程度上与中国社会的特点和政府治理的模式有关。中国社会一直有诸如“舍小家为大家”的道德教育传统，个人利益让位于公共利益的观念更容易获得认同。特别是在做好防护措施和补偿的情况下，个人或小规模群体的更多诉求往往很难得到舆论的支持。公益性项目的经营主体对地方政府更具有配合性和服从性，在保障项目落地的目的下，更易于满足补偿、易址、完善防护措施等诉求。由于公益性项目的邻避冲突往往是由地方政府处理自己的决策与本辖区内的反对意见，地方政府有较高的自主性，可以较为独立地选择取消项目来避免更高矛盾激化，或凭借行政力量和基层动员能力来推进项目的建设。商业性项目邻避问题的产生和解决却要复杂得多。商业性项目是否存在公共利益？这是个值得讨论的话题。国有企业的生产项目是公益性项目吗？能带来巨额利税提高地方财政收入的投资项目是能够提高公共利益的项目吗？学术界目前并没有给出权威说法。在实际操作中，不少地方政府的行为实际上是把大型商业性项目当作公益性项目来处理，即由地方政府主导、推进，并出面协调不同意见，同样由地方政府承担社会风险。原本只需要和项目方沟通的反对者，却只能直接向地方政府表达诉求。这样，对项目的反对实际上将变成对地方政府的反对，至少会挑战地方政府的权威。这固然会对反对项目的群体形成某种强有力的威慑，但如果矛盾失控，冲突就会升级为政治色彩浓烈的群体性事件。类似事件一旦发生，对整个国家、社会和项目相关各方来说都是一种损失。

摄影/韩瑞丰

四、关于邻避问题的解决

不同层级的政府实际上存在不同的权责目标。中央政府显然更注重发展的质量，这不仅包括经济效益和经济效率，更包括社会效益和政治稳定。群体性冲突的频发，是对政府治理能力的重大考验，与中央政府的目标并不匹配。处于行政体制基层的县或镇一级政府，却显然倾向于高效执行省、市一级地方政府的行政命令。在不少地区，那些投资巨大的邻避项目，往往是由省、市一级政府决策引进的。决策和执行的分离会产生一些实际操作中的问题。例如，为了短期内快速完成上级制定的前期筹备任务，在项目选址、征地、拆迁、安置等方面，基层政府可能会采取一些简单粗暴的行政手段，其负面社会影响却会自然而然地转移给项目方和项目的支持方——上级政府。决策和执行的分离更会带来意想不到的情况。例如，Y省引入的某产业性项目选址在A市，针对该项目的敏感性，A市前期已经在当地做了一些补偿、安置与沟通教育工作。出人意料的是，距离A市几十公里的K市却爆发了反对该项目建设的群体性事件。对于这个项目，K市既没有决策权亦没有参与执行落实，在处理群体性事件时可以发挥的沟通调节非常有限，而一味地阻止集会则会激化反对群体对政府的不满。纷杂的社会舆论显然不会明确区分不同层级政府在权责上的微妙不同，从而把负面影响全部加诸“政府”或者“体制”，这也正是中央政府所不愿意看到的。

有许多学者研究参与邻避运动的群体，其中包括那些具有较高文化水平、较多社会资源和较强经济能力的中等收入以上人群，另一类不容忽视的群体是聚焦各种特定领域的非政府组织。如果说前者具有参与公共议题的兴趣和能力，后者则更具有组织性和煽动性。二者的结合固然可能导致冲突的范围扩大或矛盾升级，但这两类群体的增加实际上有利于使邻避问题的解决更具理性。

正如不少研究者指出的那样，中等收入以上人群具有天然的保守性。这当然不是可以利用加以威吓和震慑的弱点，而是可以积极交流沟通的优点。非政府组织有自我保存的需求，会尽可能地规避有损其长期利益的违法或激进行为。在群体性冲突的表象下，参与者中可能掺杂希望实现其他诉求甚至故意制造事端的个人和群体，或单纯地表达某种不满情绪，为反对而反对。相较之下，我们不妨可以把那些只针对争议项目表达诉求的个人或群体称为相对理性的反对者。相对非理性的反对者比重越高，实际上对冲突的解决越不利。

在各级政府、邻避项目方和理性的反对者之间，存在一个共同的渠道或工具：法律。中央政府通过各类法律规章和政策工具来约束监督社会各方的行为和权利边界。在越来越多的案例中，理性的反对者则试图通过寻找邻避项目方乃至地方政府的违法、违规操作来作为反对的依据。实际案例中较多出现的是重大项目未批先建。基层政府在处理邻避问题时的行政行为合法性也会受到反对者的密切监督。然而，如果法律渠道或行政程序不能发挥实效，理性的反对者也可能会回到非理性的人群中。就事论事的社会舆论越少，情绪化的表达越多，将成为影响社会稳定的隐患。

为了杜绝类似的隐患，中央政府对地方政府的维稳效果有所考核，并由地方政府层层落实到基层。因此，各级政府在推进邻避项目和处理邻避冲突中的表现，最终会通过复杂的机制反馈回自身的行政成绩上。

总的来说，邻避问题既有其经济性、社会性，也有其政治性的一面。能在经济层面通过市场化手段解决的，不应该扩大为社会矛盾；能通过多群体和多部门之间沟通解决的，不应该升级为挑战政府权威的激烈冲突。

从经济层面看，需要一些能够合理评估敏感项目社会风险及其成本的专家团队，用以弥补传统的《可行性研究报告》《环境影响评价报告》等资料的不足，供项目和相关政府部门争取判断成本-收益，并落实相应的应对措施。对于公益性项目的邻避冲突，地方政府责无旁贷；商业性项目的社会风险，恐怕地方政府需要充分衡量。从社会层面看，越是鼓励理性的舆论环境，越是肯定就事论事的沟通，就越能减少别有用心的价值导向，让邻避矛盾始终在健康理性的框架下进行解决。最关键的是，在敏感项目的规划、审批、建设过程中，各级政府遵纪守法、履职尽责的问题，以及在邻避冲突中善于利用法律和行政程序处理不同意见的问题。这不仅仅涉及公众参与话题中老生常谈的适度信息公开，也涉及相关法律体系完善和政府治理能力现代化的问题。利用法律手段处理邻避项目建设及其引起的冲突，不仅仅是对项目支持方和反对方正当权益的保护，也能更多地减少各级政府的社会、政治综合成本。